超七成受訪者表示，近幾年來，我國在生態(tài)治理方面取得的成效已經(jīng)達到(三成以上)或超過(四成以上)自己的預(yù)期;八成以上受訪者對今后生態(tài)治理以及生態(tài)環(huán)境的改善有信心;為更好推進生態(tài)治理工作，需要從“進一步明確政府、市場、社會的關(guān)系與職責(zé)”“進一步建立健全考核機制、考核體系”“構(gòu)建系統(tǒng)科學(xué)的生態(tài)文明評價體系”等方面采取實質(zhì)性舉措。

國內(nèi)外生態(tài)治理發(fā)展進程概述

上世紀(jì)六七十年代是國際生態(tài)治理的起步階段，隨著《寂靜的春天》《增長的極限》的出版發(fā)表，國際社會普遍認(rèn)識到以工業(yè)發(fā)展、財富積累為目的的人類活動已經(jīng)給自身的生態(tài)環(huán)境帶來了嚴(yán)峻的危機。此后，各發(fā)達國家紛紛把生態(tài)治理提上了重要日程。1972年6月5日，聯(lián)合國在瑞典首都斯德哥爾摩召開了聯(lián)合國人類環(huán)境會議，會議通過了《人類環(huán)境宣言》，并提出將每年的6月5日定為“世界環(huán)境日”。次年1月，正式成立了聯(lián)合國在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的核心機構(gòu)——聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署。按照一些研究的觀點，至此，國際環(huán)境治理體系開始建立。

建國初期，我國生態(tài)環(huán)境問題比較嚴(yán)重，尤其是過度開發(fā)林業(yè)和礦產(chǎn)資源已對生態(tài)系統(tǒng)造成了很大的沖擊和破壞。1973年8月，第一屆全國環(huán)境保護會議在北京召開。1974年10月，國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組正式成立。從此，中國當(dāng)代環(huán)保事業(yè)有了第一個環(huán)保機構(gòu)。1978年2月，環(huán)境保護首次納入我國《憲法》，其中規(guī)定：“國家保護環(huán)境和自然資源，防治污染和其它公害?！边@是新中國歷史上第一次對環(huán)境保護做出的明確規(guī)定，為生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)事業(yè)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。國務(wù)院于1983年12月召開了第二次全國環(huán)境保護會議，宣布環(huán)境保護是中國現(xiàn)代化建設(shè)中的一項戰(zhàn)略任務(wù)，成為一項基本國策。[1]黨的十五大報告明確提出實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。十七大報告進一步明確提出了建設(shè)生態(tài)文明的新要求，并將到2020年成為生態(tài)環(huán)境良好的國家作為全面建設(shè)小康社會的重要目標(biāo)之一。2012年11月，“美麗中國”被寫入十八大報告，報告提出，要把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。這再一次刷新了中國發(fā)展理念。黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，標(biāo)志著我國生態(tài)文明建設(shè)頂層設(shè)計已經(jīng)形成，生態(tài)文明建設(shè)制度體系開始逐步完善。

2017年6月10日至6月22日，人民論壇問卷調(diào)查中心針對生態(tài)治理發(fā)起了一項專題調(diào)查，意在了解公眾如何看待我國現(xiàn)階段的生態(tài)問題，以及怎樣理解和期待今后的生態(tài)文明建設(shè)。本次調(diào)查面向全國社會公眾，以互聯(lián)網(wǎng)調(diào)查為主要形式展開。

在關(guān)于生態(tài)治理問題的公眾調(diào)查中，當(dāng)問及“近幾年來我國在生態(tài)治理方面所取得的成效如何?”時，有四成(42.7%)受訪者表示“已經(jīng)超出了我的預(yù)期”，三成(30.9%)受訪者表示“和我預(yù)期的一樣”，還有22.0%的受訪者表示已經(jīng)接近了預(yù)期，僅有4.4%的受訪者認(rèn)為“遠沒有達到我的預(yù)期”(見圖1)。由此可見，公眾對于我國生態(tài)治理成效的評價普遍較高，這是黨的十八大以來我國生態(tài)文明建設(shè)在理論與實踐不斷探索的展現(xiàn)。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央?yún)f(xié)調(diào)推進“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，把生態(tài)文明建設(shè)擺上更加重要的戰(zhàn)略位置，其認(rèn)識高度、推進力度、實踐深度前所未有。一方面，生態(tài)文明建設(shè)的理論體系不斷豐富完善。習(xí)近平總書記以寬廣的全球視野、深遠的使命擔(dān)當(dāng)，多次對生態(tài)文明作出全面、系統(tǒng)、深入的闡述，提出一系列新理念新思想新戰(zhàn)略。在這一系列新理念新思想新戰(zhàn)略中，我們不斷明確生態(tài)文明建設(shè)的重大意義、根本要求、核心要義以及生態(tài)文明建設(shè)的主陣地、系統(tǒng)觀和國際視野。另一方面，生態(tài)文明建設(shè)的實踐不斷取得明顯進展。在黨中央、國務(wù)院的一系列重大決策部署之下，各地區(qū)各部門認(rèn)真貫徹落實，全社會積極響應(yīng)行動，生態(tài)文明建設(shè)扎實推進，成效明顯。在生態(tài)文明建設(shè)頂層設(shè)計初步形成、制度體系逐步完善的基礎(chǔ)上，環(huán)境治理和生態(tài)保護進程不斷加快，開發(fā)格局和發(fā)展方式也不斷優(yōu)化。另外，更值得一提的是，全社會生態(tài)文明意識明顯增強。各級黨委、政府和廣大黨員干部做好生態(tài)環(huán)保工作的責(zé)任意識明顯增強。公眾在衣食住行各個方面尊重自然、愛護環(huán)境的行為更加自覺。

公眾對于我國生態(tài)治理成效的積極評價是大力推進全社會共治的堅實基礎(chǔ)?！笆濉睍r期，改善環(huán)境質(zhì)量成為生態(tài)治理的核心目標(biāo)，中共環(huán)保部黨組曾撰文指出繼續(xù)推進生態(tài)文明建設(shè)的重點舉措：實行最嚴(yán)格的環(huán)境保護制度，不斷提高環(huán)境管理系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、精細(xì)化和信息化水平，以確保2020年生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善;動員和支持公眾積極踐行低碳、環(huán)保、綠色的生活方式;全面推動環(huán)境監(jiān)測、執(zhí)法、審批、企業(yè)排污等信息公開，讓政府和企業(yè)的環(huán)境責(zé)任也在公開透明中接受群眾的監(jiān)督;等等。

生態(tài)治理是一項長期的、艱巨的系統(tǒng)性工程，需要不斷更新對生態(tài)環(huán)境變化趨勢的科學(xué)認(rèn)識和把握，但是從中國對生態(tài)文明建設(shè)的政策演變中，可以看到中國作為一個負(fù)責(zé)任的發(fā)展中大國，積極實施生態(tài)治理的決心與行動。

我國生態(tài)治理現(xiàn)狀

我國作為發(fā)展中國家，人口數(shù)量龐大，資源環(huán)境稟賦差以及發(fā)展不平衡的問題尚未根本解決。此前城市化工業(yè)化階段的經(jīng)濟增長方式粗放，主要靠大量能源與資源的消耗，并且對能源的需求量與日俱增。在經(jīng)濟高速發(fā)展的同時，也帶來了資源的枯竭及一系列的環(huán)境問題。目前受技術(shù)、經(jīng)濟、安全等因素的影響，非化石能源未來供應(yīng)能力還存在不確定性，煤炭消費目前占我國能源消費的絕對比重仍較高。由汽車尾氣、生活排放、工業(yè)排放、揚塵等共同造成的霧霾天氣，已成為近幾年公眾迫切關(guān)注的問題。另外，中國水資源總量在世界排名靠前，但人均占有量不到世界平均水平，特別是北方地區(qū)面臨著水資源的嚴(yán)重缺乏。土地沙化是我國西北地區(qū)當(dāng)前最為嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題，近年來的沙塵暴、沙化土地問題使得生態(tài)環(huán)境的保護和改善越來越迫切，給國民經(jīng)濟和社會發(fā)展造成了較大影響。現(xiàn)在我國北方地區(qū)分布的戈壁、荒漠化土地有200多萬平方公里，已占國土面積的四分之一左右。

整體來看我國生態(tài)問題仍不容樂觀，但各省市地區(qū)也在持續(xù)不斷推進生態(tài)文明建設(shè)，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”這一現(xiàn)代生態(tài)文明觀，加快改變經(jīng)濟發(fā)展過度依賴勞動力、土地和資源等物質(zhì)生產(chǎn)要素投入的局面，積極推進生態(tài)治理。

就2016年來看，全年完成造林面積679萬公頃，其中人工造林面積381萬公頃。森林撫育面積837萬公頃。截至年底，自然保護區(qū)達到2750個，其中國家級自然保護區(qū)446個。新增水土流失治理面積5.4萬平方公里，新增實施水土流失地區(qū)封育保護面積1.6萬平方公里。優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，清潔能源消費比重提高1.7個百分點，煤炭消費比重下降2個百分點，全國萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗下降5.0%。強化大氣污染治理，二氧化硫、氮氧化物排放量分別下降5.6%和4%，74個重點城市細(xì)顆粒物(PM2.5)年均濃度下降9.1%。中央財政分別安排大氣、水、土壤污染防治專項資金112億元、140億元、91億元。發(fā)揮政府與社會資本合作(PPP)示范項目引領(lǐng)作用，生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域入庫項目630多個。[2]

在關(guān)于生態(tài)治理問題的公眾調(diào)查中顯示，總體而言，公眾普遍對于今后我國生態(tài)治理工作和生態(tài)環(huán)境的改善有較高的信心度，其中49.1%的受訪者表示“非常有信心”，36.8%的受訪者表示“比較有信心”，11.1%的受訪者選擇了“一般”。相比之下，僅分別有2.3%、0.7%的受訪者表示“不太有信心”和“沒信心”(見圖2)。

2017年初，時任環(huán)境保護部部長陳吉寧在接受有關(guān)采訪時表示：過去一年，我們緊緊圍繞中央經(jīng)濟工作會議和《政府工作報告》部署，落實大氣、水、土壤污染防治行動計劃，強化污染治理與生態(tài)保護協(xié)同聯(lián)動。盤點2016年生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域大事，令人振奮。從中央環(huán)保督察制度形成到省以下環(huán)保機構(gòu)垂直管理試點，從國家生態(tài)文明試驗區(qū)試點到生態(tài)環(huán)境損害賠償制度試點，生態(tài)文明制度建設(shè)已經(jīng)按下快進鍵，改革步伐加快，成果有目共睹。公眾的信心得到較大地提振。

當(dāng)問及“在您看來，今后生態(tài)治理應(yīng)重點針對哪些地區(qū)?”時，75.0%的人認(rèn)為應(yīng)重點針對“中小城市”，分別有59.4% 和54.7%的受訪者認(rèn)為應(yīng)該重點針對“大城市”和“小城鎮(zhèn)”，另外還有29.2%的受訪者表示應(yīng)重點針對“農(nóng)村地區(qū)”(見圖3)。

事實上，有專家指出，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理已經(jīng)十分緊迫，城鄉(xiāng)一體化進程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染嚴(yán)重，一些城市污染進入農(nóng)村，農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生改變。生態(tài)環(huán)境遭到破壞會制約農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，甚至危及整個社會的可持續(xù)發(fā)展。一方面，工業(yè)污染排放和城市垃圾轉(zhuǎn)移成為進入農(nóng)村的主要外部污染。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中存在很多重污染企業(yè)，有些化工、建材、冶煉等行業(yè)企業(yè)建在了自然環(huán)境良好的農(nóng)村區(qū)域，甚至是河流和湖泊的周圍。由于一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理者欠缺環(huán)境保護意識，致使工業(yè)廢水、廢棄物等隨意排放。這不僅危及當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民的健康，還會引發(fā)一系列社會問題。另一方面，有些農(nóng)村的城市化發(fā)展導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生改變。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染的后果十分嚴(yán)重，如引發(fā)食品安全問題，危及農(nóng)民的身體健康，制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。生態(tài)環(huán)境遭到破壞，大氣、水等發(fā)生污染，氣候異常，最為直接的影響就是農(nóng)業(yè)。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和規(guī)模化生產(chǎn)還沒有達到發(fā)達程度階段，農(nóng)業(yè)依然是“靠天吃飯”，氣候變化異常直接導(dǎo)致農(nóng)業(yè)減產(chǎn)，危及農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。因此，我國農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)治理問題理應(yīng)得到更高的關(guān)注與重視。

近年來國外生態(tài)治理經(jīng)驗

德國：推進整體生態(tài)理念，注重國際合作

德國曾經(jīng)是上世紀(jì)環(huán)境污染最為嚴(yán)重的國家之一，存在著萊茵河污染嚴(yán)重、魯爾區(qū)衰落而帶來的大氣污染等一系列生態(tài)問題。經(jīng)過幾十年的努力，德國的生態(tài)環(huán)境已大大改善，其生態(tài)治理經(jīng)驗如今已成為多國學(xué)習(xí)借鑒的對象。

首先，為了恢復(fù)魯爾區(qū)的活力，德國政府把土地修復(fù)作為出發(fā)點和著眼點，全面解決老礦區(qū)遺留下來的土地破壞和環(huán)境污染問題。在礦山治理方面建立起比較完備的法律體系，如《德國經(jīng)濟補償法》《德國礦產(chǎn)資源法》等，保證煤炭開采補償有法可依。州政府設(shè)立土地基金，購地后對污染嚴(yán)重地區(qū)進行修復(fù)處理后再出讓給新企業(yè)。其次，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，關(guān)、停、并那些生產(chǎn)成本高、機械化水平低、生產(chǎn)效率低的煤礦，將采煤業(yè)集中到盈利多和機械化水平高的大型企業(yè)中。

對于萊茵河的生態(tài)治理，德國主要是以整體性生態(tài)理念推進。首先是展開國際間的合作，成立了由德國、法國、瑞士、荷蘭、盧森堡等國家共同組成的“保護萊茵河國際委員會”，進行跨國治理。 其中，其秘書長永久性由生活在萊茵河下游的荷蘭人擔(dān)任，以便于其全力監(jiān)督上游各國的污染問題。其次是實施整體性生態(tài)規(guī)劃，注重萊茵河大生態(tài)系統(tǒng)治理的理念，對城市、農(nóng)村和社區(qū)以及森林、湖泊的協(xié)同治理，大力投入資金進行動植物保護棲息地建設(shè)，針對河流中的城市生活藥品殘留物進行監(jiān)測、過濾，改變工業(yè)化時期對河道截彎取直等反生態(tài)改造，恢復(fù)其自然彎曲原貌等等。[3]

瑞典：強有力的森林生態(tài)保護是發(fā)展國民經(jīng)濟的重要因素

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體。森林不僅可以涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙、改善生態(tài)環(huán)境，維持人與生物圈的生態(tài)平衡，維護生物多樣性，還可以提供林副產(chǎn)品，發(fā)揮很大的經(jīng)濟功能。

瑞典森林工業(yè)在國民經(jīng)濟中起著至關(guān)重要的作用，在世界上也處于領(lǐng)先地位。瑞典林業(yè)屬于出口導(dǎo)向型，每年外貿(mào)出口收入中森林工業(yè)占了很高的比例。瑞典2015年森林覆蓋率為68.7%，相比之下，我國全國現(xiàn)有森林面積約為2.1億公頃，森林覆蓋率卻僅為21.6%。由于嚴(yán)格執(zhí)行《森林法》，控制采伐量，重視林業(yè)教育和科研工作，進行科學(xué)育林的經(jīng)營，瑞典森林總蓄積量和總生長量總體在不斷提高。瑞典制定了非常嚴(yán)苛的砍伐標(biāo)準(zhǔn)，近十年中保持著大約每年1億立方米的林木種植總量，而同時每年的采伐量維持在0.8億立方米。

瑞典在1993年的新森林法中明確了環(huán)境目標(biāo)和生產(chǎn)目標(biāo)必須放置于同等地位。瑞典只占有世界上1%的商業(yè)用林面積，但是卻為全世界提供了10%的鋸材、生活用紙等產(chǎn)品。由于木材可以吸收二氧化碳釋放氧氣，有效緩解溫室效應(yīng)，2004年瑞典開始推行一項政策，即鼓勵大型建筑物、公共場所建筑采用木質(zhì)結(jié)構(gòu)，近幾年木質(zhì)結(jié)構(gòu)的建筑物數(shù)量也在逐年遞增。[4]

另外，相較于許多發(fā)達國家，瑞典還有著很高的紙張回收量，未經(jīng)加工的廢木材和殘渣也能用于可再生能源的生產(chǎn)。瑞典高度發(fā)達的技術(shù)體系，森林工業(yè)也能為生物質(zhì)能的研發(fā)起到了非常關(guān)鍵的作用。瑞典對于森工企業(yè)各項生產(chǎn)指標(biāo)都有著嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，同時企業(yè)也都非常積極地履行著社會責(zé)任。例如瑞典著名的利樂包裝(Tetra Pak)，其所有包裝產(chǎn)品都可以回收再利用，做成文具、桌椅、建筑材料等等，使它們在完成包裝的功能后，能夠“廢而不棄”。

瑞典非常重視森林生態(tài)的科研投資，這其中國家撥款占38%，私人投入占60%。瑞典在高標(biāo)準(zhǔn)保護森林生態(tài)系統(tǒng)的同時，還能使森林發(fā)揮其經(jīng)濟價值。在各項保護實踐中，發(fā)揮突出作用的是保護森林生物多樣性以及處理各方利益關(guān)系的各類機構(gòu)，例如政府機構(gòu)“Swedish Forest Agency ”(SFA)，還有民間組織“Federation of Swedish Farmers”(LantbrukarnasRiksf?rbund - LR)。[5]

英國：持續(xù)有效地進行生態(tài)環(huán)境立法工作

1952年12月的“倫敦?zé)熿F事件”震驚世界。而今日的倫敦，空氣已經(jīng)有了極大的改善。20世紀(jì)50年代的英國和本世紀(jì)初的中國有很多相似之處：經(jīng)濟增長主要靠大量能源與資源的消耗，過度依賴煤炭等化石燃料。倫敦?zé)熿F事件的成因與我國霧霾成因類似，倫敦主要污染物為SO2，我國城市霧霾主要污染物為PM2.5。而其共同點是煤炭燃燒為主要污染源。因此倫敦?zé)熿F事件對于大氣污染物控制的經(jīng)驗可供我國參考借鑒。我國之前曾頻發(fā)的大范圍持續(xù)霧霾天氣引起了世界的關(guān)注。2013年1月，北京僅有5天的空氣質(zhì)量達到了二級標(biāo)準(zhǔn)，許多監(jiān)測站點PM2.5濃度的監(jiān)測值持續(xù)“爆表”。

從1958年到1978年的20年間，倫敦的顆粒物年均濃度降幅超過90%，SO2年均濃度降幅超過80%。在改善空氣質(zhì)量的20年間，倫敦政府采取的一項核心措施就是大范圍地劃定煙塵控制區(qū)，并在區(qū)域內(nèi)進行壁爐的煤改氣、燃煤鍋爐的環(huán)保改造，同時禁止高污染燃料在控制區(qū)內(nèi)銷售。[6]

煙塵控制區(qū)措施在1956年的《清潔空氣法》中被提出。法案規(guī)定地方政府負(fù)責(zé)煙塵控制區(qū)的劃分和相應(yīng)污染控制措施的實施，以控制由非工業(yè)煤炭燃燒所產(chǎn)生的黑煙和SO2的污染。由于“倫敦?zé)熿F事件”的主犯是來自城區(qū)的家庭燃煤，因而在城區(qū)通過設(shè)立和擴大煙塵控制區(qū)，就可以有效控制城區(qū)煙塵的產(chǎn)生和排放。該規(guī)定要求在控制區(qū)內(nèi)所有的燃煤壁爐須改造成燃油或燃?xì)獗跔t，如果實在不能改造，則須使用無煙燃料。為了能夠快速推行壁爐改造，政府會提供至少70%的改造成本，而對于未按要求執(zhí)行的個人將會被處以10英鎊、100英鎊的罰款乃至最高3個月的監(jiān)禁。

美國：環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境立法并重

生態(tài)環(huán)境整治的概念被正式引入法律制度，始于20世紀(jì)五六十年代的美國。美國目前已經(jīng)形成涵蓋幾乎所有生態(tài)領(lǐng)域的、較完善的環(huán)境法律體系格局。美國環(huán)境法律體系是一個由多立法主體、多層級的復(fù)雜體系。美國生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)的法律法規(guī)主要有六個來源：憲法、立法機(國會)、行政命令(總統(tǒng)或內(nèi)閣)、司法(法院解釋或判例)、行政部門法規(guī)(國會或法律授權(quán))和國際法。不同立法主體制定的立法成果會以不同的形式編輯成典，分類明細(xì)。

環(huán)境立法與執(zhí)法息息相關(guān)，環(huán)境執(zhí)法一直是美國環(huán)保局的中心工作，也是2014至2018年戰(zhàn)略規(guī)劃的重點內(nèi)容。美國環(huán)境執(zhí)法主要分大氣執(zhí)法，水執(zhí)法，廢物、化學(xué)品的清理活動執(zhí)法和刑事執(zhí)法。當(dāng)有證據(jù)證明這些社區(qū)、企業(yè)或個人未能嚴(yán)格遵守環(huán)境法，當(dāng)局就將啟動環(huán)境執(zhí)法，通過民事、刑事與行政手段相結(jié)合來確保公眾健康與環(huán)境得到保護。

美國環(huán)保局于1982年設(shè)立了刑事執(zhí)法項目，其對象是有意或故意的嚴(yán)重違法行為，手段主要有刑事罰款和監(jiān)禁。負(fù)責(zé)刑事執(zhí)法的機構(gòu)主要負(fù)責(zé)通過向聯(lián)邦、州及地方檢察官提供環(huán)境犯罪證據(jù)、司法鑒證分析及法律指導(dǎo)，調(diào)查并協(xié)助起訴環(huán)境犯罪。目前該機構(gòu)擁有兩百多位環(huán)境執(zhí)法官，以保證全過程的公平合理。另外，美國還會通過信息披露來管控生態(tài)環(huán)境問題，這是從20世紀(jì)90年代互聯(lián)網(wǎng)蓬勃發(fā)展就開始逐步實施的，通過公開企業(yè)或產(chǎn)品的信息，利用各方市場來對制造污染、超標(biāo)的企業(yè)不斷施加壓力，以達到管控目標(biāo)。[7]

總體來看，美國就是通過漸進立法及體制機制的不斷創(chuàng)新，建立了一個務(wù)實理性并充分利用市場機制的生態(tài)法制體系，并且注重通過公民訴訟制度推動生態(tài)問題得以解決。美國的生態(tài)法制體系中，有很多重要法律法規(guī)對同時期其他發(fā)達國家的生態(tài)治理具有重要借鑒意義。

國外生態(tài)治理經(jīng)驗對我國的政策啟示

在關(guān)于生態(tài)治理問題的公眾調(diào)查中，公眾普遍認(rèn)為為了更好推進生態(tài)治理，需要著重采取以下舉措(見圖4)。其中，57.2%的受訪者認(rèn)為應(yīng)該“進一步明確政府、市場、社會的關(guān)系與職責(zé)”，55.3%的受訪者認(rèn)為應(yīng)該“進一步建立健全考核機制、考核體系”，52.1%的受訪者認(rèn)為應(yīng)該“構(gòu)建系統(tǒng)科學(xué)的生態(tài)文明評價體系”。此外，還有45.6%的受訪者認(rèn)為要“進一步加大區(qū)域間聯(lián)治聯(lián)控力度”，43.8%的受訪者認(rèn)為要“拓寬公眾參與渠道，鼓勵公眾參與”。“鼓勵和支持企業(yè)社會責(zé)任的健全”“加大節(jié)能環(huán)保、資源循環(huán)利用等技術(shù)研發(fā)和投入”“建立健全生態(tài)補償機制”也分別有35.4%、25.9%和25.5%的受訪者提及。

另外，本文結(jié)合上述不同國家的生態(tài)治理經(jīng)驗，得出以下幾點政策建議，以供參考。

明確生態(tài)治理中各主體間的關(guān)系與職責(zé)

合理劃分生態(tài)治理職能，發(fā)揮好政府的主導(dǎo)作用。在現(xiàn)代社會運行中，政府在組織生態(tài)治理方面具有重要優(yōu)勢，主要是制定政策、信息整合公開、籌集各方資源等方面。但政府執(zhí)行過程中也經(jīng)常會因為權(quán)力集中等原因存在效率低下的問題，因此需要中央和地方政府明確各自職責(zé)，中央政府工作重點在于頂層設(shè)計與監(jiān)督，通過提供技術(shù)來源、人才、信息、資金等方式激勵約束地方政府的公共治理行為。而市場在優(yōu)化資源配置、提高效率方面具有政府所不及的優(yōu)勢，市場機制可以充分運用到生態(tài)治理中，無論是資金籌集還是具體實施都可以發(fā)揮市場的競爭機制。

有專家認(rèn)為，當(dāng)前中國生態(tài)治理主要依靠政府的規(guī)制手段，例如區(qū)域限批、環(huán)境執(zhí)法、總量控制等行政手段，而經(jīng)濟手段的研究和制定卻不充分。受益者付費和污染者付費的規(guī)則還需要在各級地方逐步落實，另外可以通過價格機制調(diào)控污染排放，進一步健全排污權(quán)交易、碳交易市場的運行機制、監(jiān)督機制。在這兩者之外，社會力量也是推動生態(tài)治理的重要角色。社會各界力量可以共同監(jiān)督、督促政府和市場的生態(tài)治理行為，而且可以借鑒美國經(jīng)驗通過建立一套自下而上的公民訴訟制度來有效參與共同治理。除此之外，我國還應(yīng)加強非政府組織的建設(shè)，例如專注于生態(tài)問題的智庫研究機構(gòu)等，培養(yǎng)一批與國際接軌的非政府力量，可以在多邊場合積極發(fā)聲。

我國生態(tài)治理不是政府的獨角戲，政府、企業(yè)、公眾多元主體應(yīng)共同合作以推進生態(tài)文明建設(shè)的治理體系。因此，要充分整合企業(yè)、市場、非政府組織、公民等各方力量，加強制度創(chuàng)新，共同承擔(dān)起生態(tài)治理責(zé)任。

強化法律保障，構(gòu)建科學(xué)的生態(tài)文明評價體系、考核體系

黨的十八屆四中全會提出：“依法治國，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。”因此在生態(tài)治理工作中，應(yīng)加強生態(tài)司法、綠色執(zhí)法、環(huán)保守法等環(huán)節(jié)，構(gòu)建推動綠色發(fā)展的法治化機制，形成全面的生態(tài)評價指標(biāo)體系以及生態(tài)治理考核體制機制。生態(tài)環(huán)境的改善，最根本的是相關(guān)法律機制的構(gòu)建是否科學(xué)健全，最核心的是執(zhí)法水平以及效率。有專家指出，目前我國生態(tài)治理領(lǐng)域的法律條文分散在資源節(jié)約、能源安全、生態(tài)建設(shè)等各種法律法規(guī)之間，系統(tǒng)性不強，甚至條款之間也存在細(xì)節(jié)上的矛盾。從美國的經(jīng)驗我們看到，依法行政貫穿于美國環(huán)保系統(tǒng)的各個部門，完善的體制機制為其執(zhí)法形成了有力的制度保障。推進生態(tài)保護的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、健全生態(tài)治理的行業(yè)規(guī)范、將生態(tài)治理納入法治化的軌道都是生態(tài)改善的先決條件。另外，還應(yīng)建立對政府、企業(yè)的生態(tài)環(huán)境治理的考核機制。把生態(tài)效益、資源消耗、污染排放納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系，加大其考核權(quán)重，并及時向公眾公開考核信息以及獎懲標(biāo)準(zhǔn)。

進一步加大區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治，加強區(qū)域合作

大氣污染、水污染這類生態(tài)治理，尤其需要區(qū)域間聯(lián)防聯(lián)控。類似德國萊茵河等治理案例，都是通過區(qū)域合作、國際合作取得了顯著成效。

因此也有專家提出要探索研究區(qū)域、流域性環(huán)境保護立法的可行性，探索合理的立法模式?？缧姓^(qū)的生態(tài)保護和污染防治一直是我國生態(tài)治理體系的薄弱環(huán)節(jié)。對于河流、湖泊的生態(tài)治理，有必要制定統(tǒng)一的區(qū)域、流域法律，以及重點區(qū)域、流域的單項法，并制定規(guī)定各利益主體的責(zé)任職責(zé)、資金投放、生態(tài)補償規(guī)則、糾紛解決機制的相關(guān)制度。

比如針對大氣污染治理，可以通過整體的規(guī)劃集中供應(yīng)能源，提高燃煤集中度，減少污染源。也可以城市群為單位嘗試集中進行污染物排放治理，例如在京津冀一體化協(xié)同發(fā)展的過程中提高煤炭集中利用度就是一項可推行的措施。

拓寬公眾參與渠道

全面拓寬公眾參與渠道，是公眾表達生態(tài)訴求，促進人與自然、社會和諧相處的必然要求。社會力量的加入，理性的公眾參與，這對生態(tài)環(huán)境保護無疑是有利的。鑒于現(xiàn)階段公眾參與仍相對不足，應(yīng)該從切實保障公民享受優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境的權(quán)益和敦促公民履行生態(tài)責(zé)任兩方面同時入手，通過有效的制度創(chuàng)新和組織創(chuàng)新，提高公眾參與度，同時使政府、市場力量優(yōu)勢互補、有效結(jié)合。

例如大氣污染治理是一項極其復(fù)雜龐大的工程，關(guān)系到廣大國土中每一個人的切身利益，其影響深遠，需要社會公眾的共同參與。尤其是我國人口數(shù)量龐大，加強全社會的生態(tài)治理觀念，普及相關(guān)法律法規(guī)，引導(dǎo)健康合理的生活消費習(xí)慣，對改善生態(tài)十分重要。目前環(huán)保部“12369 環(huán)境舉報熱線”已設(shè)立，但宣傳力度遠遠不夠。媒體應(yīng)充分發(fā)揮傳播宣傳作用，運用各種傳播手段增強全民參與監(jiān)督的意識。有關(guān)部門需協(xié)調(diào)聯(lián)動，倡導(dǎo)節(jié)約綠色的生活消費方式，動員全民參與生態(tài)保護和監(jiān)督。學(xué)校、社區(qū)、單位都應(yīng)定期開展科普活動，針對受眾的差異性、隱蔽性等特點，采用不同方式的宣傳手段。必要時還可引入聽證代理人制度，在社區(qū)、單位中選擇公眾代表參與聽證，充分發(fā)揮公眾在生態(tài)治理中的主人翁作用。

鼓勵支持企業(yè)履行社會責(zé)任

學(xué)界普遍認(rèn)為企業(yè)的生態(tài)責(zé)任是企業(yè)社會責(zé)任的一種，但尚未作出明確定義和范圍闡述。其基本思想是認(rèn)為企業(yè)在謀求自身經(jīng)濟效益、股東利益最大化的同時，還需要履行生態(tài)保護的社會責(zé)任。企業(yè)的生態(tài)責(zé)任首先是從生產(chǎn)源頭控制有毒物質(zhì)和致病因子進入生態(tài)系統(tǒng)中，其次是隨著科技的不斷進步提高生產(chǎn)原材料的利用率、回收率，提升產(chǎn)品品質(zhì)，延長使用周期，尤其是重工業(yè)企業(yè)要避免對資源的過度開發(fā)。

另外，當(dāng)前國際貿(mào)易競爭中，綠色貿(mào)易壁壘盛行，企業(yè)履行社會責(zé)任不僅是適應(yīng)國際規(guī)范而且也是促進企業(yè)增強自身競爭力以適應(yīng)國際競爭的內(nèi)在要求。目前發(fā)達國家的各類企業(yè)都會公布企業(yè)社會責(zé)任年度報告，并向各界公開具體數(shù)據(jù)，但是目前我國只有部分企業(yè)在全面積極履行。因此我國還需要著力加強企業(yè)社會責(zé)任機制的全方位構(gòu)建，健全企業(yè)社會責(zé)任公益訴訟機制。企業(yè)社會責(zé)任體現(xiàn)了企業(yè)利益和社會公眾利益的一致性，因此企業(yè)在生產(chǎn)、經(jīng)營和消費各個環(huán)節(jié)，都應(yīng)該提高生態(tài)保護意識，自覺肩負(fù)起生態(tài)治理的社會責(zé)任。

中華文明悠悠數(shù)千年中積淀了豐富的生態(tài)智慧。道家的“天人合一”、儒家的“與天地參”等，都彰顯出中華民族人與自然和諧共存的觀念，對現(xiàn)代人仍然有著深刻的啟示。隨著近年來中國國際地位的顯著提升，中國已逐漸成為全球治理中不可或缺的重要力量，這對中國的生態(tài)治理提出了更高的要求和期待。中國的生態(tài)治理之路依然漫長，仍需在不斷自我調(diào)整、自我創(chuàng)新中摸索前行。

來源:人民論壇網(wǎng) 

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