從某種意義上來說，“垃圾”已經(jīng)成為了今天日本的驕傲。

一方面，城市中的道路、廣場等公共場所，很少會設(shè)置垃圾桶，每個人必須把自己的垃圾帶回家處理。由于人們普遍配合和遵守規(guī)則，城市空間仍然能保持干凈與整潔。

另一方面，每一位居民在自己的住所，又要遵守垃圾分類原則。大家必須根據(jù)所在社區(qū)的規(guī)定，在指定時間，把指定類別的垃圾，扔到指定的地方，以便市政機構(gòu)回收。最后，日本領(lǐng)先全球的處理技術(shù)能有效率地對垃圾進行焚燒、填埋或再利用。每年世界各地政府到日本垃圾處理場的考察行程絡(luò)繹不絕，正是日本在這方面成功的佐證。

筆者所住的文京區(qū)垃圾分類回收示意圖

但其實，日本城市垃圾處理事業(yè)的發(fā)展遠非一帆風(fēng)順。今天我們看到的井然有序，無一不是掙扎與轉(zhuǎn)型之后的產(chǎn)物。而本文要介紹的發(fā)生在20世紀下半葉的東京“垃圾戰(zhàn)爭”，正是最好的代表。參與這場“戰(zhàn)爭”的各層級政府以及普通市民，都從自己的角度出發(fā)，試圖形塑市政工程。他們最終達成妥協(xié)的結(jié)果，對東京市政建設(shè)所產(chǎn)生的影響，一直持續(xù)到今天。

戰(zhàn)爭前奏：經(jīng)濟高速成長的明與暗

受到戰(zhàn)爭重創(chuàng)的日本經(jīng)濟，在經(jīng)歷了10年左右的短暫恢復(fù)期后，立刻進入高速發(fā)展時代。在這期間，日本總體經(jīng)濟表現(xiàn)以及人均收入水平都實現(xiàn)了成倍增長。但與大量生產(chǎn)、大量消費相伴而生的，則是大量廢棄。

有名的大阪舞洲垃圾處理廠

舉例來說，1965年東京市中心23區(qū)的日均垃圾生產(chǎn)量還是7903噸。但六年之后的1971年，這一數(shù)字就變成了13971噸，增加了76.78%。

除了垃圾量的增長，垃圾種類的增加也不可小覷。其中最為顯著的是不可燃垃圾的激增。在1971年，東京垃圾中只有三成可以通過焚燒來進行處理，而剩下的七成則要依靠填埋來解決。

彼時，東京各區(qū)的垃圾處理工作由東京都政府下轄的清掃局統(tǒng)一進行管理。1950年代開始，清掃局意識到，市內(nèi)現(xiàn)有的垃圾填埋場開始逐漸飽和，如果不開拓新的場地，便無法應(yīng)對不斷增加的垃圾量。

為此，東京都政府在兩方面展開行動。首先，政府1956年通過了《清掃工場建設(shè)十年計劃》，并先行在大田、世田谷、練馬和板橋這四個人口眾多且以居住為主要功能的區(qū)內(nèi)實現(xiàn)了新垃圾處理廠的建設(shè)。

其次，針對不可燃垃圾的填埋，東京都政府則確定了在江東區(qū)南部進行填海處理的方針。

正如其名字所暗示的，江東區(qū)位于東京的東部，隔著隅田川和市中心相望。而江東區(qū)的南部則面朝東京灣。從1655年開始，江東區(qū)就開始成為東京（當(dāng)時還是江戶）的垃圾填埋地。

江東區(qū)的海上垃圾填埋場

在戰(zhàn)后的1957年，東京都在江東區(qū)的夢之島修建了第14號填埋場。修建之前，都政府向江東區(qū)承諾，會盡最大努力，防止垃圾帶來的危害。但這一工程最終結(jié)果卻不甚理想——這也導(dǎo)致都政府在1964年要修建第15號填埋場時，受到來自江東區(qū)政府和區(qū)民的強烈抵制。

對此，東京都政府再次作出承諾。都政府向區(qū)政府保證，垃圾的填埋工作會在1970年結(jié)束，此后的垃圾處理會在各區(qū)分別進行。在此協(xié)議之下，江東區(qū)繼續(xù)接受來自其他區(qū)垃圾的流入。但這一不可能完成的承諾也為此后“垃圾戰(zhàn)爭”的爆發(fā)埋下了種子。 

戰(zhàn)爭爆發(fā)：都政府、區(qū)政府、住民的三方角力 

雖然東京都政府通過了前述《清掃工場建設(shè)十年計劃》。但并非所有區(qū)的處理廠建設(shè)都能順利進行。其中，位于東京西部的杉并區(qū)站到了風(fēng)口浪尖上。

在1966年，東京都政府選定了杉并區(qū)的高井戶地區(qū)作為該區(qū)垃圾處理工場的建設(shè)地。由于此前都政府一直把同區(qū)的另一塊地點作為候補，且在選址更改后沒有向附近市民作出明確說明，新消息的公布立刻導(dǎo)致附近住民強烈反對，處理廠建設(shè)計劃不得不被暫時終止。

另一方面，江東區(qū)政府和區(qū)民也慢慢意識到，都政府關(guān)于垃圾填埋到1970年為止的承諾，根本沒有實現(xiàn)的可能性。到了1971年，平均每天有5000輛以上的搬運車，將東京中心23區(qū)所生產(chǎn)的垃圾中的70%搬運到江東區(qū)進行填埋。由此產(chǎn)生的交通堵塞、蚊蟲叢生、空氣污染甚至是火災(zāi)，給江東區(qū)區(qū)民的日常生活造成重大困擾。

1971年的9月27日，江東區(qū)政府終于忍無可忍。區(qū)議會通過決議，表明了反對其他區(qū)垃圾進入本區(qū)境內(nèi)的決定。在此之上，江東區(qū)還向其他22區(qū)以及東京都政府發(fā)出公開信，質(zhì)問他們是否同意“在自己區(qū)內(nèi)設(shè)立垃圾處理廠”。江東區(qū)將拒絕那些來自無法作出明確答復(fù)的區(qū)的垃圾處理車。第二天，東京都知事美濃部亮吉在都議會發(fā)表演講，宣布了“垃圾戰(zhàn)爭”的開始。他也同時表明決心，一定要取得戰(zhàn)爭勝利，改革市政建設(shè)。

都區(qū)懇談會的記者招待會

一觸即發(fā)的“垃圾戰(zhàn)爭”，卻不像東京都政府預(yù)想的那樣容易解決。1972年，都政府決定先從杉并區(qū)入手，解決垃圾處理的建設(shè)問題。都政府和杉并區(qū)的公務(wù)員以及居民，組成“都－區(qū)懇談會”，圍繞垃圾處理廠展開了博弈。

但在懇談會還沒有談出任何實質(zhì)性的結(jié)果時，一波未平一波又起。同年12月，由于年末垃圾的季節(jié)性增加，東京都決定在全市設(shè)立8個臨時垃圾收集所應(yīng)急。其中一個就設(shè)在杉并區(qū)。雖然臨時垃圾收集所并沒有設(shè)在高井戶，但對垃圾處理問題十分敏感的杉并區(qū)民們，立刻展開了對該所的反對運動。12月16日，居民還與都政府的工作人員發(fā)生了激烈對抗。

目睹了這一切的江東區(qū)政府和區(qū)民們，對杉并區(qū)和都政府徹底喪失了希望。12月22日，在區(qū)長親自帶領(lǐng)之下，江東區(qū)展開了阻止杉并區(qū)垃圾入境的計劃。區(qū)政府職員和區(qū)民在各主要路口設(shè)立檢查站，并盤查每一輛垃圾處理車的證件。要是該車來自杉并區(qū)，則立刻阻止其進入。受此影響，杉并區(qū)內(nèi)垃圾開始不斷累積，蚊蠅、異味充斥街頭。雖然在都政府出面調(diào)停之下，江東區(qū)暫時停止了阻止行動，“垃圾戰(zhàn)爭”的第一次高潮告一段落。但事件還遠沒有得到解決。翌年5月，杉并區(qū)的居民們又連續(xù)發(fā)動總動員，使得懇談會三次流產(chǎn)。而江東區(qū)同樣再次搬出了阻止杉并區(qū)垃圾入境的行動。

江東區(qū)對入境垃圾場進行檢查

“垃圾戰(zhàn)爭”的最終轉(zhuǎn)機發(fā)生在1973年10月。面對始終沒有推進的杉并區(qū)垃圾處理廠建設(shè)，江東區(qū)準備第三次發(fā)動禁止垃圾車入境的行動。而這一次，江東區(qū)甚至威脅要把抵制范圍擴大到東京全體。

意識到問題嚴重性的東京都政府終于再也坐不住了。都政府一改過去的被動調(diào)停者姿態(tài)，開始主動介入戰(zhàn)爭之中。

東京都給杉并區(qū)定下了11月5日這一最終期限。在杉并區(qū)反對派仍然拒絕之后，美濃部知事宣布，將用強制收用的手段來建立垃圾處理廠。

在日本，在當(dāng)時，強制收用可謂一個大膽舉動。支撐戰(zhàn)后日本民主體制的重要一環(huán)就是土地的私有化。政府對利用公權(quán)力來征收私有土地的方法本身就十分謹慎。另外，和“垃圾戰(zhàn)爭”幾乎同時進行的，還有著名的成田機場反對運動，公權(quán)力的運用受到了來自社會的嚴格監(jiān)督。

反對者們立刻對美濃部知事的強制收用決定提出抗告。最終，在東京地方法院的調(diào)節(jié)之下，杉并區(qū)的反對者與東京都政府在1974年11月21日實現(xiàn)全面和解。區(qū)民同意建設(shè)杉并區(qū)垃圾處理廠。但該廠的設(shè)計以及利用決策都必須參考居民團體的意見。1978年，杉并垃圾處理廠開始動工，并于4年后的1978年正式竣工并投入運作。

戰(zhàn)爭后續(xù)：市政新思維

如果從杉并區(qū)垃圾處理廠選址得到確認的1966年算起，到1974年都政府與反對派市民達成共識為止，東京“垃圾戰(zhàn)爭”一共持續(xù)了8年時間。在這期間，東京都政府、杉并區(qū)和江東區(qū)的政府及居民都從自己的立場出發(fā)，試圖影響市政建設(shè)。而最終，由于都政府的強勢姿態(tài)，以及公眾對杉并區(qū)反對派居民“反正別在我后院”（英語中的NIMBY，Not in My Backyard）態(tài)度越來越反感，問題才得到解決。

建成后的杉并區(qū)垃圾處理廠

而“垃圾戰(zhàn)爭”對后續(xù)東京市政的影響也不可小視。

作為反對且最終失敗的一方，杉并區(qū)區(qū)民們利用起這次機會，把動員和市民參與進行了制度化。在與東京都政府達成協(xié)議后，杉并區(qū)民成立了專門的公民組織，來監(jiān)督工場的建設(shè)。在他們的要求之下，處理廠不僅修改了設(shè)計方案，還修建了一條專門用于垃圾運送的道路，把對垃圾對住民的影響降到最低。另一方面，處理廠還幫助建立了高井戶區(qū)民中心等一系列公共機構(gòu)，從而把處理廠運營的收益最大程度地反饋給當(dāng)?shù)刈∶瘛?/span>

而戰(zhàn)爭的勝利者——東京都政府，也意識到市政改革的重要性，特別是垃圾處理機制改革。

在抗?fàn)幹?，杉并區(qū)民很大的一點不滿在于，認為自己的區(qū)政府沒能很好地代表自己的意見。在東京都政府對垃圾處理“大一統(tǒng)”的情況下，各區(qū)居民容易產(chǎn)生自己利益被犧牲的擔(dān)憂，這并不難理解。

現(xiàn)在東京中心23區(qū)垃圾處理場分布

而垃圾處理制度終于在2000年的都區(qū)制度大改革時得到調(diào)整。在新的體系下，東京都中心23區(qū)的垃圾處理工作全部下放到各區(qū)獨立開展。每個區(qū)負責(zé)本區(qū)居民垃圾的回收和運送工作。而由23區(qū)聯(lián)合成立的垃圾處理合作組織，則通過全東京21個區(qū)域處理中心，對可燃垃圾和大型垃圾進行預(yù)處理。最終，可燃垃圾的殘骸和不可燃垃圾才交付由東京都政府運營的填埋場進行最后的填埋作業(yè)。這樣的機制不僅保證各區(qū)的獨立性和能動性，也讓整個垃圾處理過程變得更為有效。