近年來，我國一直大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保產業(yè)，尤其在污染防治攻堅戰(zhàn)中，環(huán)保產業(yè)更是大有可為，但低價中標頑疾卻一直存在，水務、垃圾焚燒等領域頻頻出現(xiàn)此類項目，導致行業(yè)收益率明顯下滑。

不久前，安徽省滁州經開區(qū)市容提升社會化服務項目的開標結果，讓業(yè)內再次大跌眼鏡，最后的中標價僅為項目招標預算的50%，即所謂的腰斬價中標。隨著近兩年環(huán)衛(wèi)市場化風起云涌，越來越多的經營主體進入環(huán)衛(wèi)行業(yè)，市場競爭的白熱化提前到來，低價中標趨勢也蔓延至此。

低價中標問題的產生，不僅僅是有的企業(yè)搶占市場、惡性競爭所致，與政府和市場監(jiān)管的不到位也有很大關系。那么，企業(yè)、政府和招投標制度方面，有哪些因素導致低價中標？應該如何遏制低價中標問題？

來源：中國環(huán)境報

中標價斷崖式跌落

偏離實際成本的惡性不規(guī)范競爭所致，損害行業(yè)整體利益

前幾年，環(huán)保行業(yè)發(fā)展勢頭很猛，加之環(huán)保類PPP項目不斷走熱，彼時，無論是行業(yè)內專注于某一細分領域的企業(yè)，還是外行企業(yè)，紛紛盯上這塊蛋糕，開疆辟土，擴展業(yè)務，想在環(huán)保市場獲得穩(wěn)定收益。

在一些環(huán)保項目的招標中，有不少建筑工程類的企業(yè)參與進來。有垃圾焚燒處理企業(yè)負責人對此表示擔憂，大量企業(yè)看到環(huán)保行業(yè)的商機后，一擁而入，導致市場出現(xiàn)了太過分散、碎片化的情況。以垃圾處理領域為例，最初只有五六家企業(yè)投資，現(xiàn)在變成一百多家，但不少企業(yè)此前都不是專業(yè)做環(huán)保的，只為拿項目。

的確，隨著行業(yè)競爭加劇，一些細分領域如垃圾焚燒、水務等，正在從藍海變?yōu)榧t海。2015年時，垃圾焚燒行業(yè)中標價從160元/噸猛降到18元/噸。

同時，污水處理領域最低中標價也呈現(xiàn)斷崖式跌落。同年12月安徽安慶市城區(qū)污水收集處理廠網一體化PPP項目以0.39元/噸污水處理費震驚業(yè)界。這些價格明顯低于行業(yè)成本價。

中國人民大學的研究顯示，選取全國227座污水處理廠為樣本，對其進行建設和運營在內的治理全成本估算，單位治理全成本在1.01元/m3～6.97元/m3。同樣，據(jù)業(yè)內人士測算，按照正常環(huán)保達標要求，公認比較合理的垃圾焚燒處理服務費報價應在60元/噸～80元/噸之間。

這些價格都要顯著高于近年來低價中標項目的報價，而這些偏離實際成本的惡性不規(guī)范競爭，已經造成環(huán)保行業(yè)平均收益率下滑明顯。

據(jù)全國工商聯(lián)環(huán)境商會統(tǒng)計，目前燃煤電廠煙氣特許經營項目投資內部收益從12%下降至8%左右；水務項目從8%下降至4%～5%之間，僅與5年期的銀行貸款基準利率持平；垃圾焚燒發(fā)電項目從12%下降至5%～8%之間。

不少行業(yè)專家和企業(yè)家認為，部分企業(yè)不計后果、競相降價的跑馬圈地行為，已經嚴重損害了環(huán)保行業(yè)的整體利益。

哪些地方政府選擇了低價？

我國目前的招投標評審打分機制為綜合打分，價格分占60%，選擇價格最低的企業(yè)，風險最低，不會犯錯；一些地方缺乏責任感和咨詢能力，地方財政也是重要限制因素。

此前，低價中標項目一經曝出，行業(yè)在追其原因時，一方面認為是企業(yè)的錯，另一方面抱怨現(xiàn)在的招投標機制。實際上，原因并不限于此。

公眾往往忽略了環(huán)保項目中重要的一方——地方政府，環(huán)保低價中標項目大多是在企業(yè)和政府雙方作用下完成的。所以，換個角度梳理，哪些地方政府選擇了低價中標？

江蘇、浙江和安徽等地近年來出現(xiàn)低價中標項目較多，特別是安徽省，不僅有近來的滁州經開區(qū)市容提升社會化服務項目，還包括早期的安徽安慶市城區(qū)污水收集處理廠網一體化PPP項目等。這些項目此前都被業(yè)界認為是相對優(yōu)質的項目，但卻以低價中標而“聞名”。

為什么會形成這樣的局面？國信招標集團國際業(yè)務中心高級顧問陸通分析認為，一方面某些地方政府的工作人員害怕承擔責任，按照目前的招投標規(guī)定選擇價格最低的企業(yè)，風險最低，不會犯錯。另一方面，一些地方政府在招標標書編寫時，可能存在錯誤的引導，比如按照目前我國的打分制容易造成低價中標項目形成。

“一般來說，我國目前的招投標評審打分機制為綜合打分，其中價格分占60%，技術分占30%～35%，商務分占5%～10%。技術稍差的企業(yè)只要價格夠低，最終的評審分數(shù)可能也會較高。雖然招投標法明確規(guī)定低于成本的報價需要另算，但環(huán)保項目中特別是環(huán)境服務類項目，其成本價很難評估?！彼f，因此投標企業(yè)會優(yōu)先考慮低價因素。

觀韜中茂律師事務所合伙人陳國強則認為，這與地方政府的招標能力有很大關系，現(xiàn)在不少地方政府缺乏編寫招標文件的專業(yè)能力，也沒有形成開展專業(yè)咨詢的習慣?！暗胤秸畱ㄟ^加強技術咨詢，通過與專業(yè)咨詢機構溝通，來不斷提高自身能力?！?/p>

對此，環(huán)境商會的調查曾直接地指出，某些地方政府存在低價中標導向。一些三四線城市的地方政府，在本地財政收入緊縮、負債高及償債能力低的條件下，更傾向于將低價作為首要考慮因素，而忽視項目公司的環(huán)境技術、運營維護及合理收益等長期穩(wěn)定因素。例如，此前的安徽蚌埠垃圾焚燒項目招標方沒有采用行業(yè)內使用較多的綜合評標法，最終選擇了“最低價中標”的方法確定了中標企業(yè)。

同時，環(huán)保項目評標專家組構成不夠科學合理，工程經濟專家占比多，而環(huán)境技術專家數(shù)量少，無法體現(xiàn)環(huán)保企業(yè)的技術、質量、運營管理等專業(yè)優(yōu)勢。

能否遏制低價中標？

PPP模式和行業(yè)規(guī)范在發(fā)揮改善作用，應加嚴追責形成威懾，加強信息公開和公眾開放，保障行業(yè)更好地發(fā)展。

前幾年環(huán)保市場大爆發(fā)，低價中標現(xiàn)象頻現(xiàn)，2017年以來，這一趨勢已經有所扭轉。

陳國強認為，PPP項目得到規(guī)范是一大原因。前幾年的環(huán)保類PPP項目中，投標方基本由建筑工程或機械制造類企業(yè)牽頭與環(huán)保企業(yè)組成聯(lián)合體，且環(huán)境服務公司處于從屬地位，話語權和定價權不高，使環(huán)保項目全生命周期管理運營風險加大。

去年11月起，為了規(guī)范PPP市場發(fā)展，給過熱的PPP降溫，財政部主導對總投資17萬億元的萬余個PPP進行集中清理?！耙?guī)范的PPP項目門檻較高，地方政府在選擇合作方時，考慮到長期合作會比較謹慎，在資格預審中也對企業(yè)有較高要求，中小企業(yè)惡性競爭的情況將大大減少?！彼f。

另一項政策也正在對垃圾焚燒處理行業(yè)形成正向推動，這一低價中標的“重災”行業(yè)，在去年生態(tài)環(huán)境部掀起“裝、樹、聯(lián)”風暴后，得到明顯改善。

以“裝、樹、聯(lián)”為抓手，垃圾焚燒處理行業(yè)正在經歷逐漸規(guī)范的過程?，F(xiàn)在已經明顯感受到一些小、散企業(yè)正在把未來的收益變現(xiàn)，有退出趨勢了。

“下一步，如果生態(tài)環(huán)境部再出臺‘裝、樹、聯(lián)’相關配套政策，比如達不到要求就取消電價補貼，將進一步清退僅依靠補貼生存的企業(yè)。同時，應加嚴追責形成威懾，加強信息公開和公眾開放，保障行業(yè)更好地發(fā)展?！?/p>

陳國強也認為，垃圾焚燒行業(yè)的低價狀況因為公眾的關注得到改善，現(xiàn)在在公眾的重視和環(huán)保督察下，行業(yè)企業(yè)已經不太敢報低價了。他同時表示，隨著不少環(huán)保技術國產化，行業(yè)成本普遍降低，客觀上看，低價中標并不是壞事。比如前幾年杭鋼的低價中標，企業(yè)可以通過上下游產業(yè)鏈的結合和技術創(chuàng)新實現(xiàn)低價。

全國工商聯(lián)環(huán)境商會首席專家駱建華贊同這一說法，他認為，在做好監(jiān)管的情況下，通過技術創(chuàng)新等正常手段積極地進行低價競標，實際上會促進整個行業(yè)的進步和發(fā)展。

據(jù)陸通介紹，美國、歐盟等發(fā)達國家和地區(qū)在招投標時，不是采用打分機制，而是經過綜合評定后再選擇最低價。即先看企業(yè)的商務能力，再看技術，在這些合格的基礎上取最低價者。如果以上重要條款中有一項不合格就廢標，企業(yè)將失去競爭機會。

去年10月1日起，財政部87號文《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》正式實施，要求有可能影響產品質量或者不能誠信履約的報價提供說明或證明其合理性，對最低價中標的現(xiàn)象帶來遏制。

我們期待招投標機制的不斷完善，更希望招投標的相關方，無論企業(yè)還是地方政府，都能杜絕惡意低價的行為。

以下案例均來源于公開資料統(tǒng)計：

國內垃圾焚燒行業(yè)有關低價項目

2015年6月，山東省新泰垃圾焚燒發(fā)電項目中，光大國際以48元/噸中標。而項目的預算控制價為65元/噸，中標價比預算控制價低26%。

2015年8月，安徽省蚌埠市生活垃圾焚燒發(fā)電項目中，綠色動力以26.8元/噸中標。

2015年10月，江蘇省高郵市生活垃圾焚燒發(fā)電項目中，泰達環(huán)保26.5元/噸中標。

2015年12月，浙江省紹興市生活垃圾焚燒項目中，重慶三峰以18元/噸中標。

2016年9月，當業(yè)界認為低價競標已經暫時告別舞臺，在遼寧省大連市垃圾焚燒發(fā)電二期項目中，泰達環(huán)保再次以23元/噸中標。

國內污水處理行業(yè)有關低價項目

2015年8月，浙江省溫州市中心片污水處理廠項目中，杭州鋼鐵集團以0.727元/立方米中標，業(yè)界認為0.8元/立方米是“合理底線”了。也有業(yè)內人士表示，杭鋼的報價是基于其生產、采購和建設等上下游產業(yè)鏈優(yōu)勢以及技術創(chuàng)新得出的。

2015年12月，安徽省安慶市城區(qū)污水收集處理廠網一體化PPP項目中，北排集團以0.39元/噸污水處理費中標。

2016年4月，浙江省溫嶺市牧嶼污水處理廠改擴建及管網工程PPP項目中，葛洲壩+曙光建設的報價幾乎“零利潤”，存量部分的投資回報率、建設工程管理費、施工期貼息均為0，市政工程下浮率為20%。

環(huán)衛(wèi)行業(yè)有關低價項目

2018年6月1日，安徽省滁州市經開區(qū)市容提升社會化服務項目，項目總預算超過1.6億元/3年，滁州市同創(chuàng)建設投資有限責任公司中標價僅為項目招標預算的50%，約8191萬元/3年。

來源：固廢觀察

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