文 | 施訓(xùn)鵬
今年5月以來，在珠三角經(jīng)營兩家外貿(mào)工廠的老同學(xué)就不斷問我：為啥這么缺電？當(dāng)時(shí)他的工廠一個(gè)星期錯(cuò)峰2次。中間我們陸陸續(xù)續(xù)交流了幾次，得知他面臨的缺電局面越來越嚴(yán)重。雖然常理上的用電高峰已經(jīng)過去，前幾日，他告訴我，由于他的工廠被要求一周停電四次，經(jīng)營困難。為了節(jié)省成本，他不得不將兩家工廠合并。
老同學(xué)的問題，不僅僅是個(gè)例。有序用電，通俗地說缺電、電荒，也不僅僅是廣東省特有的。主要的發(fā)達(dá)地區(qū)，如浙江、江蘇，甚至經(jīng)濟(jì)不那么發(fā)達(dá)的湖南、廣西、四川、云南，也在實(shí)施有序用電。
相比于歷史上的歷次缺電，這次缺電一個(gè)突出的區(qū)別是政府的作用。和歷史上不一樣，這一輪缺電中，政府并沒有因?yàn)楸Ｗo(hù)發(fā)展而積極去解決企業(yè)“缺電”問題。相反，有觀點(diǎn)認(rèn)為，不少有序用電行為是政府為了完成能耗考核目標(biāo)而作出的行政決定。
雖然地方政府不顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展的限電行為在過去難以理解，但當(dāng)前這是理性選擇的結(jié)果。
推動(dòng)政府行為轉(zhuǎn)變的首要?jiǎng)恿κ前l(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。近年來，中國致力于高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系。在此背景下，以節(jié)能降耗為主要特征的環(huán)境保護(hù)，逐漸取代經(jīng)濟(jì)發(fā)展，成為地方政府的主要政績。最近一年中央作出的力爭2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和（“雙碳”）的決定，更是進(jìn)一步確定“減碳”在地方政府績效考核中的主導(dǎo)地位。
由于中國的治理模式，一旦一個(gè)指標(biāo)成為政府的考核指標(biāo)，不少政府會(huì)在此指標(biāo)上爭取更好成績，因此容易層層加碼。在“雙碳”目標(biāo)提出后不久，不少地方提出了更激進(jìn)的碳達(dá)峰目標(biāo)，就是例子。
意識(shí)到運(yùn)動(dòng)式減碳的問題后，中央政治局7月30日提出，要統(tǒng)籌有序做好碳達(dá)峰、碳中和工作，糾正運(yùn)動(dòng)式“減碳”。
然而，什么是合適的減碳并沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)。雖然“雙碳”目標(biāo)確定了終點(diǎn)，但是路線圖并不明朗。而中國各地區(qū)的差距較大，也不可能有統(tǒng)一的路線圖。因此，各個(gè)地方政府需要自行摸索適合自身特點(diǎn)的“減碳”路線圖。
經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長離不開能源消費(fèi)，應(yīng)對(duì)氣候變化需要降低碳排放量，調(diào)和這一對(duì)尖銳矛盾并非易事。綠色發(fā)展涉及到綠色和發(fā)展，以及當(dāng)代和未來發(fā)展兩對(duì)復(fù)雜的權(quán)衡關(guān)系。判斷當(dāng)代對(duì)經(jīng)濟(jì)增長采取何種犧牲力度，不僅取決于綠色和發(fā)展之間以及當(dāng)代和未來發(fā)展之間的客觀轉(zhuǎn)換，還取決于當(dāng)代人需求的緊迫性以及當(dāng)代人如何看待未來發(fā)展等主觀因素，還有科技、環(huán)境和發(fā)展方面的不確定性因素的影響。綜合這些因素之后，在決定最優(yōu)的減碳路徑時(shí)，會(huì)因時(shí)、因地而異，且缺乏所有人都認(rèn)可的量化標(biāo)準(zhǔn)。因此，地方政府沒有標(biāo)準(zhǔn)去評(píng)估自己的減碳路線圖是否合適。
地方政府的決策，還會(huì)受到?jīng)Q策者個(gè)人得失和經(jīng)濟(jì)損失的權(quán)衡的影響。“能耗雙控”考核結(jié)果已經(jīng)作為當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)班子的工作考評(píng)依據(jù)。如果行政考核不合格，決策者個(gè)人損失極大。相反，即便采取的減碳手段并非最優(yōu)，但帶來的損失由企業(yè)承擔(dān)，因此行政決策人會(huì)傾向于過度減碳。最近中紀(jì)委的發(fā)聲，更是將“能耗雙控”目標(biāo)上升到政治的高度。在此情況下，行政決策人會(huì)更加保守，寧愿矯枉過正，也不希望出現(xiàn)完不成任務(wù)的局面。
那些仍舊堅(jiān)持發(fā)展高碳產(chǎn)業(yè)的地方，面臨著來自生態(tài)環(huán)境部門的環(huán)保督查和發(fā)展改革部門“能耗雙控”的考核，也將不得不轉(zhuǎn)變態(tài)度。特別最近一年來，生態(tài)環(huán)境督查和雙控考核的壓力持續(xù)增加。中央態(tài)環(huán)境保護(hù)督察頻頻曝光企業(yè)和一些地區(qū)雙控工作不力的案例。
在減碳和發(fā)展之間求得平衡本來就高難度，“減碳”的政治導(dǎo)向，以及官員決策的利益考量，出現(xiàn)包括不必要的限電在內(nèi)的激進(jìn)“減碳”行為就在所難免。
避免超出發(fā)展階段的運(yùn)動(dòng)式節(jié)能減碳行為，需要有關(guān)部門堅(jiān)持并貫徹發(fā)展優(yōu)先的原則，自上而下對(duì)政策目標(biāo)、執(zhí)行方式等作出必要的調(diào)整。對(duì)于中國這樣一個(gè)發(fā)展國家來說，發(fā)展是滿足人民日益增長的美好生活的基本保障。
習(xí)主席在2021年9月21日的聯(lián)大發(fā)言中也指出要堅(jiān)持發(fā)展優(yōu)先，將發(fā)展置于全球宏觀政策框架的突出位置。在2021年年4月22日舉行的領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會(huì)上，習(xí)主席已經(jīng)要求探索保護(hù)環(huán)境和發(fā)展經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)造就業(yè)、消除貧困的協(xié)同增效。
在發(fā)展優(yōu)先的原則下平衡減碳和發(fā)展，一方面應(yīng)該以連續(xù)性、穩(wěn)定性和可預(yù)見性的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范為抓手，限制企業(yè)的不當(dāng)能源消耗和污染排放。另一方面，要旗幟鮮明地保護(hù)企業(yè)的合理生產(chǎn)用能需求，避免超出發(fā)展階段的運(yùn)動(dòng)式節(jié)能減碳行為。
這需要有關(guān)部門增強(qiáng)相互協(xié)調(diào)，對(duì)政策執(zhí)行保持必要的靈活度。在高速發(fā)展中實(shí)現(xiàn)減碳沒有先例，需要我們摸著石頭過河，建立動(dòng)態(tài)化的政策調(diào)整機(jī)制。應(yīng)對(duì)疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)帶來的沖擊，動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制就更有必要性和緊迫性。
同時(shí)，政策制定和調(diào)整都需要遵從公平、透明的程序，避免急轉(zhuǎn)彎。以建章立制、機(jī)制調(diào)整為手段，完善和創(chuàng)新能源環(huán)境政策規(guī)章制度和運(yùn)行機(jī)制，盡可能發(fā)揮市場機(jī)制的作用。
作者為悉尼科技大學(xué)澳中關(guān)系研究院首席研究員、國際能源轉(zhuǎn)型學(xué)會(huì)理事長。
編輯 | 馬克