為貫徹落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)“無廢城市”建設(shè)試點工作方案的通知》（國辦發(fā)〔2018〕128號）要求，生態(tài)環(huán)境部組織各省（區(qū)、市）推薦“無廢城市”候選城市，并會同相關(guān)部門篩選確定了“11+5”試點城市和地區(qū)。我們現(xiàn)在就推進(jìn)“無廢城市”建設(shè)過程中，如何推動固體廢物源頭減量、資源化利用和無害化處理，促進(jìn)城市綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型，提高城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等問題交流工作經(jīng)驗，探索工作模式。
威海市是海洋經(jīng)濟(jì)大市，2019年海洋經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值979.53億元，占GDP比重的33.1%。2020年全市海水養(yǎng)殖面積達(dá)8.02萬公頃，產(chǎn)量186.3萬噸，海水養(yǎng)殖產(chǎn)量連續(xù)30年穩(wěn)居全國地級市首位，是全國最大的藻類養(yǎng)殖基地和海洋食品、漁具生產(chǎn)基地。威海成山頭水域是我國南北海上物流通道的支點，是“渤海之門”、威?！昂Ｑ蟓h(huán)保之眼”，每年航經(jīng)該水域的商船交通流量達(dá)11萬余艘次，其中載運高污染性貨物的船舶達(dá)4萬余艘次，污染性貨物中轉(zhuǎn)量達(dá)數(shù)億噸，且呈逐年增多趨勢。威海市海洋廢棄物主要包括漁網(wǎng)、漁具、牡蠣殼等漁業(yè)養(yǎng)殖和加工廢棄物、船舶污染物、海洋垃圾、滸苔等。此前，威海市海洋廢棄物主要存在以下幾方面的問題和挑戰(zhàn)：一是對漁業(yè)養(yǎng)殖和加工廢棄物缺乏規(guī)范化管理，管理制度不完善；二是船舶、港口（包括漁港）防污染基礎(chǔ)較差，缺乏對船舶污染物接收、轉(zhuǎn)運及處置的全過程監(jiān)管；三是漁業(yè)加工副產(chǎn)物資源化利用水平低。圖 2 威海市船舶污染高風(fēng)險區(qū)域——成山頭水域
近年來，威海市立足“海洋強(qiáng)市”戰(zhàn)略，積極謀劃海洋綠色發(fā)展大局，不斷強(qiáng)化海陸、區(qū)域、政策三個統(tǒng)籌，著力解決養(yǎng)殖加工廢棄物和船舶污染物污染防治問題，探索形成了“海洋廢棄物”陸海統(tǒng)籌綜合管控模式。圖 3 威海市“海洋廢棄物”陸海統(tǒng)籌綜合管控模式示意圖
（一）堅持生態(tài)護(hù)海，全面打造“海洋廢棄物”綜合管控制度體系
威海市堅持“生態(tài)護(hù)海”導(dǎo)向，通過推動地方立法、編制專項規(guī)劃、建立健全相關(guān)制度，積極引導(dǎo)海洋綠色發(fā)展，在組織管理、支持政策、監(jiān)督執(zhí)法、考核評價等方面形成了一套有效管控“海洋廢棄物”的制度體系。1. 制度模式創(chuàng)新
出臺《海岸帶保護(hù)條例》，在全省率先用立法的形式對海岸帶范圍內(nèi)“海洋廢棄物”污染防治提出具體要求和管控措施。規(guī)定市、區(qū)（縣級市）人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)海洋垃圾污染防治工作，建立海洋垃圾監(jiān)測、收集、運輸及處置機(jī)制；海岸帶范圍內(nèi)禁止丟棄、掩埋、堆積、拋撒、焚燒垃圾等廢棄物。編制《威海市養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃（2018-2030）》《威海市域海岸帶保護(hù)規(guī)劃（2020-2035）》，科學(xué)劃定養(yǎng)殖空間，規(guī)劃了總面積100多萬公頃的生態(tài)養(yǎng)殖區(qū)，明確各養(yǎng)殖海域主導(dǎo)養(yǎng)殖方式和養(yǎng)殖密度，合理確定養(yǎng)殖容量。出臺《威海市關(guān)于加快推進(jìn)水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)綠色發(fā)展的若干意見》《威海市關(guān)于支持海洋漁業(yè)轉(zhuǎn)型升級的若干政策措施》《威海市水產(chǎn)養(yǎng)殖綠色發(fā)展示范區(qū)建設(shè)實施方案》，從規(guī)劃布局、資金支持、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面著力支持“一核引領(lǐng)、兩翼延伸、多園支撐”的水產(chǎn)健康養(yǎng)殖示范區(qū)建設(shè)。制定《加強(qiáng)海洋執(zhí)法監(jiān)管工作實施辦法》，建立了海事、海洋發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、公安等部門聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制，開展海空聯(lián)合巡航執(zhí)法。印發(fā)《威海市灣長制工作方案》，在實行河長制的基礎(chǔ)上，建立起覆蓋全市27個主要海灣的市縣鎮(zhèn)三級灣長制組織體系，強(qiáng)化“灣長制”與“河長制”的機(jī)制聯(lián)動，建立灣長河長聯(lián)席會議制度和信息共享制度，定期召開聯(lián)席會議。制定《船舶污染物接收、轉(zhuǎn)運及處置監(jiān)管聯(lián)單制度（試行）》，明確了海事、生態(tài)環(huán)境、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸四部門對船舶污染物的監(jiān)管職責(zé)，建立了聯(lián)單核查、聯(lián)合檢查、信息共享、聯(lián)席會議機(jī)制，構(gòu)建了威海轄區(qū)船舶污染物接收、轉(zhuǎn)運及處置聯(lián)合監(jiān)管和閉環(huán)管理體系。制定《威海市信用海洋分級分類管理辦法》，將海洋生態(tài)與資源保護(hù)納入信用評價范圍，對各類涉海生產(chǎn)經(jīng)營主體實行“紅黑名單”等信用分級分類管理。2. 實施效果
經(jīng)過長期探索，威海市逐步形成了以《海岸帶保護(hù)條例》為保障，以《養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃》和《海岸帶保護(hù)規(guī)劃》為引領(lǐng)，以“灣長制”、信用分級分類管理、船舶污染物轉(zhuǎn)運聯(lián)單等制度為抓手的“海洋廢棄物”管控制度體系，為推進(jìn)海洋綠色發(fā)展奠定了堅實制度基礎(chǔ)。圖 5 威海市規(guī)范養(yǎng)殖用海前后對比圖
（二）發(fā)展綠色養(yǎng)殖，全面推進(jìn)養(yǎng)殖廢棄物源頭減量
1. 技術(shù)模式創(chuàng)新
多營養(yǎng)層次綜合養(yǎng)殖模式?！岸酄I養(yǎng)層次綜合養(yǎng)殖模式”是指在同一養(yǎng)殖區(qū)域內(nèi)合理搭配不同營養(yǎng)層級、養(yǎng)殖生態(tài)位互補(bǔ)的動植物，實現(xiàn)水質(zhì)調(diào)控、營養(yǎng)物質(zhì)循環(huán)利用、生態(tài)防病及質(zhì)量安全控制，在提高養(yǎng)殖效益的同時減少養(yǎng)殖廢物排放。威海市尋山集團(tuán)與水科院黃海所合作，在桑溝灣海域構(gòu)建“721模式”，即上層養(yǎng)殖海帶，占單位養(yǎng)殖面積的70%；中層養(yǎng)殖貝類、魚類，占單位養(yǎng)殖面積的20%；底層養(yǎng)殖鮑魚、海參，占位養(yǎng)殖面積的10%。該模式與傳統(tǒng)單一養(yǎng)殖模式相比，年產(chǎn)出增加30%，固碳量11萬噸。桑溝灣多營養(yǎng)層級養(yǎng)殖模式累計吸引了全世界30多個國家和地區(qū)的專家學(xué)者前來學(xué)習(xí)考察，成為綠色養(yǎng)殖樣板。圖 6 多營養(yǎng)層次綜合養(yǎng)殖模式示意圖表 1 立體生態(tài)養(yǎng)殖每畝產(chǎn)量及收益情況對比表注：貝類及底播增殖品種養(yǎng)殖周期為2-2.5年工業(yè)化循環(huán)水養(yǎng)殖技術(shù)模式。采用標(biāo)準(zhǔn)化、模塊化、工業(yè)化循環(huán)水養(yǎng)殖技術(shù)，通過水質(zhì)測控、糞便收集、水體凈化、恒溫供氧、魚菜共生和智慧漁業(yè)等功能模塊，實現(xiàn)資源高效利用、循環(huán)用水、環(huán)保節(jié)能和風(fēng)險控制。該模式養(yǎng)殖全程在相對封閉的養(yǎng)殖池內(nèi)完成，可實現(xiàn)水資源循環(huán)利用、飼料精準(zhǔn)投喂、污水與廢物近乎零排放，單位水體產(chǎn)出約是普通池塘養(yǎng)殖的20倍，單位產(chǎn)量耗能僅為普通池塘養(yǎng)殖的1/3。
圖 7 循環(huán)水養(yǎng)殖系統(tǒng)工藝流程圖生態(tài)浮漂。針對近海筏式、吊籠養(yǎng)殖用泡沫浮漂、劣質(zhì)塑料浮漂易破碎、回收價值低的問題，威海市自2019年起，在全國率先開展“海上生態(tài)浮漂更新行動”，組織更換500萬個“PE”等新材料環(huán)保浮漂。生態(tài)浮漂具有破損率低、使用年限長、易于回收等特點，全部更換完成500萬個生態(tài)浮漂，預(yù)計可減少約1萬噸塑料垃圾泄漏到海洋中，對海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有重要意義。
2. 財政支持
出臺《關(guān)于加快推進(jìn)水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)綠色發(fā)展的若干意見》《關(guān)于支持海洋漁業(yè)轉(zhuǎn)型升級若干政策措施實施細(xì)則》，對省級以上健康養(yǎng)殖示范場、國家級海洋牧場創(chuàng)建等給予資金獎勵，其中對成功創(chuàng)建國家級海洋牧場給予200萬元資金獎勵，累計獎勵800萬元。通過漁業(yè)油價補(bǔ)貼政策調(diào)整一般轉(zhuǎn)移支付項目資金對生態(tài)養(yǎng)殖浮漂更換等養(yǎng)殖環(huán)保及基礎(chǔ)設(shè)施改造提升類項目給予資金支持，每個補(bǔ)助20元，共支持500萬個，支持資金規(guī)模達(dá)1億元。制定《威海市區(qū)養(yǎng)殖用海整治規(guī)范實施方案》，對自主清理拆除《方案》劃定海域內(nèi)的筏架及網(wǎng)箱養(yǎng)殖設(shè)施予以資金獎勵。其中，網(wǎng)箱（規(guī)格為5米×5米至6米×6米）及平臺每個獎勵2500元，看護(hù)房每個獎勵5000元，筏架每畝獎勵5000元。3. 實施效果
截至2020年底，威海市海洋生態(tài)健康養(yǎng)殖面積達(dá)到5.3萬公頃，占全市海水養(yǎng)殖總面積的60%以上。國家級海洋牧場達(dá)14個，省級海洋牧場達(dá)31個。2019年以來水產(chǎn)品抽檢合格率保持100%，榮獲中國海洋食品名城、中國海參之都、中國海帶之都、中國牡蠣之鄉(xiāng)和中國海鮮之都等稱號。通過發(fā)展綠色養(yǎng)殖，改善了近海海域環(huán)境，促進(jìn)了旅游業(yè)發(fā)展，2019年以海洋牧場為依托的休閑漁業(yè)和旅游觀光業(yè)收入超過100億元，游客量超過700萬人次。
（三）建設(shè)無廢航區(qū)，全面加強(qiáng)船舶污染物全流程管控
1. 管理模式創(chuàng)新
針對船舶污染物產(chǎn)生量大、監(jiān)管難、海陸處置體系銜接不暢的問題，威海市堅持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，聚焦主要矛盾，精準(zhǔn)靶向破題攻堅，建設(shè)性地提出在成山頭水域探索建設(shè)“無廢航區(qū)”，總結(jié)提煉出“無廢航區(qū)3456”建設(shè)模式。三個階段性目標(biāo)和船舶固廢三大管控流程。三個階段性目標(biāo)即到2020年底，在成山頭“兩制”水域內(nèi)探索構(gòu)建船舶“防-控-治-懲-宣”五環(huán)管理體系，“無廢航區(qū)”模式初步建立。到2025年底，將“無廢航區(qū)”模式擴(kuò)展到石島東南、成山頭西北部兩個水域，綠色航區(qū)發(fā)展成效顯著。到2035年底，在威海市管轄海域全面建成“無廢航區(qū)”，船舶產(chǎn)生的各類廢物全面實現(xiàn)精細(xì)化管理和無害化處置。船舶固廢三大管控流程即實現(xiàn)船舶固廢源頭減量和控制、實現(xiàn)船舶固廢遷移過程控制、實現(xiàn)海陸界面和海上治理處置。 “四零四全”工作目標(biāo)體系。即航區(qū)內(nèi)實現(xiàn)船舶生活垃圾‘零’排放、船舶壓載水和沉積物‘零’置換、船舶油污水（殘油、油渣）‘零’排放、船舶有毒有害物質(zhì)‘零’排放”，船員教育全覆蓋、船舶監(jiān)控全覆蓋、航區(qū)巡航全覆蓋、污染處置全覆蓋。“防-控-治-懲-宣”五環(huán)管理體系。即建立船舶污染預(yù)防體系。按照國際海事組織（IMO）關(guān)于船舶污染防治各項要求，開展《國際防止船舶造成污染公約》《國際控制船舶有害防污底系統(tǒng)公約》《國際油污防備反應(yīng)和合作公約》等公約和我國法律法規(guī)實施宣貫，制定并實施《威海市船舶污染物接收、轉(zhuǎn)運和處置聯(lián)單制度（試行）》，完善船舶污染物管理機(jī)制，構(gòu)建船舶污染預(yù)防體系。建立船舶污染監(jiān)控體系，通過衛(wèi)星遙感、無人機(jī)空中監(jiān)控、船舶交通管理系統(tǒng)(VTS)、船舶自動識別系統(tǒng)（AIS）、視頻監(jiān)控系統(tǒng)、海巡船巡航執(zhí)法等建立航區(qū)內(nèi)船舶污染陸海空天一體化立體監(jiān)視監(jiān)控體系。建立船舶污染治理體系，全面開展船舶“碧海藍(lán)天”行動，加強(qiáng)船舶污染防治聯(lián)合監(jiān)管力度；地方政府投資建設(shè)了兩個海上污染處置設(shè)備庫，海事、海洋、環(huán)保、住建、應(yīng)急等部門聯(lián)合開展海上污染處理和處置，打造船舶污染綜合治理體系。建立船舶外源性污染懲處體系，開展到港船舶非法排污倒查、在航船舶非法排污全國協(xié)查等，對航區(qū)內(nèi)船舶違法行為，采取行政處罰、船舶滯留、船員記分等行政強(qiáng)制手段，實施從嚴(yán)懲處。建立“無廢航區(qū)”宣傳體系，開展“無廢航區(qū)”環(huán)保宣傳進(jìn)校園、進(jìn)企業(yè)活動；通過甚高頻通信系統(tǒng)、海岸電臺等對航區(qū)內(nèi)船員進(jìn)行環(huán)保宣傳；開展成山頭航海博物館“無廢航區(qū)”展覽區(qū)建設(shè)，拓展海洋環(huán)保宣傳新途徑。圖 9 “無廢航區(qū)”五環(huán)管理體系圖 10 “無廢航區(qū)”海陸空天一體化污染監(jiān)控體系示意圖
六個無廢航區(qū)試點項目。根據(jù)海上航運污染來源，將“無廢航區(qū)”分解為6大版塊，開展無廢航線、無廢港口、無廢錨地、無廢岸線、無廢客船、無廢船廠建設(shè)。在“無廢航線”方面，在威海至劉公島航線建設(shè)了非開闊水域小型客船智能監(jiān)管系統(tǒng)，目前該航線試點船“劉公島”號的排污口已安裝電磁門閥監(jiān)控設(shè)備，排污設(shè)備處所和生活垃圾分類存放處所均接入視頻信號，實現(xiàn)船舶污染物收集、排放時時監(jiān)控。在“無廢客船”方面，在威海至大連航線客滾船“中華富強(qiáng)”輪上推行生活垃圾分類，并著手配備小型廚余垃圾微生物降解處理裝置，實現(xiàn)船舶廚余垃圾減量化，打造全國首艘廚余垃圾在船無害化處置客滾船。在“無廢岸線”方面，以成山頭設(shè)備庫為依托，推進(jìn)成山頭“海陸一體化”污染處置設(shè)備庫建設(shè)，強(qiáng)化海陸一體化聯(lián)合處置，實現(xiàn)海洋污染海陸共治。在“無廢港口”方面，通過有效運行船舶污染物接收、轉(zhuǎn)運、處置聯(lián)單制度，實現(xiàn)對在港船舶污染物聯(lián)合監(jiān)管和閉環(huán)管理。在“無廢錨地”方面，以威海灣2號錨地為試點，依托交通運輸部首個無人機(jī)項目，重點打造“陸?？仗臁币惑w化污染監(jiān)控體系。在“無廢船廠”方面，以招商局金陵（威海）船廠為試點單位重點推進(jìn)垃圾分類、船舶污染物接收轉(zhuǎn)運處置聯(lián)單制度。圖 12 威劉“無廢航線”智能監(jiān)控系統(tǒng)圖
2. 實施效果
通過“無廢航區(qū)”建設(shè)，威海市構(gòu)建了“聯(lián)合統(tǒng)籌、陸海共治”的污染防治體系，基本實現(xiàn)了對船舶污染物源頭減量化、過程可控化。2020年威海市接收船舶垃圾量5303立方米，較2019年減少1950立方米，減量效果明顯。2020年，查處首例外輪違反“全球限硫令”的違法行為，共查處船舶海上非法排污、燃油硫含量超標(biāo)等排污案件7起，對船舶海上違法排污行為做到早發(fā)現(xiàn)、早處理，船舶污染監(jiān)管能力顯著提升。
（四）聚焦創(chuàng)新突破，全面做好海洋廢棄物資源化利用和無害化處置
1. 技術(shù)模式創(chuàng)新
針對滸苔污染，支持溫喜生物科技有限公司，通過研發(fā)生物發(fā)酵技術(shù)，構(gòu)建滸苔綜合利用產(chǎn)業(yè)鏈，生產(chǎn)有機(jī)肥、土壤調(diào)理劑，可年處理鮮滸苔10余萬噸，實現(xiàn)產(chǎn)值3500余萬元。針對廢棄牡蠣殼，依托山東地寶土壤修復(fù)科技有限公司，利用高溫增氧活化等技術(shù)，可日生產(chǎn)300噸功能性土壤調(diào)理劑，年銷售產(chǎn)品5萬余噸。針對金槍魚加工后剩余的魚骨、魚皮等，推動藍(lán)潤集團(tuán)研發(fā)酶組合技術(shù)，開發(fā)生產(chǎn)金槍魚膠原蛋白肽粉、口服液、面膜等系列產(chǎn)品，附加值翻了數(shù)十倍，真正實現(xiàn)將一條金槍魚“吃干榨凈”。圖 14 威海市“海洋廢棄物”資源化利用產(chǎn)品2. 制度模式創(chuàng)新
制定《威海市漁港環(huán)境綜合整治項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，要求在大中型漁船上推行配置“兩桶”，在漁港配備配齊污染防治設(shè)施設(shè)備，對廢棄網(wǎng)衣、浮球、船舶垃圾、油污水等實現(xiàn)分類收集。同時，有效實施船舶污染物接收、轉(zhuǎn)運及處置監(jiān)管聯(lián)單制度，實現(xiàn)海陸處理處置體系相互銜接，使船舶垃圾進(jìn)入生活垃圾收運體系，油污水進(jìn)入危險廢物利用處置體系，廢棄網(wǎng)衣、浮球等進(jìn)入再生資源回收體系。3. 實施效果
2020年，威海市利用處置各類海洋廢棄物20余萬噸，基本建立起海陸銜接流暢的海洋廢棄物處理處置體系，有力促進(jìn)了海洋與城市協(xié)調(diào)發(fā)展，加快推動實現(xiàn)“水清、岸綠、灘凈、灣美”的目標(biāo)。近年來，威海市推動海洋綠色發(fā)展取得顯著成效。一是海洋生態(tài)環(huán)境持續(xù)好轉(zhuǎn)，全市近海海域水質(zhì)繼續(xù)處于優(yōu)良狀態(tài)，近岸海域環(huán)境功能區(qū)達(dá)標(biāo)率為100%，全部為二類以上水質(zhì)。二是生產(chǎn)效率不斷提高，在養(yǎng)殖總面積穩(wěn)定的情況下，實現(xiàn)了養(yǎng)殖產(chǎn)量和品質(zhì)的雙提升。三是海洋經(jīng)濟(jì)總量不斷提升，2019年，全市海洋生產(chǎn)總值979.53億元，同比增長9.1%，全市海洋產(chǎn)業(yè)增加值占比達(dá)到33.1%。四是通過持續(xù)有效地宣傳，全市海洋生態(tài)環(huán)保意識有了明顯提高。2020年威海市被授予首個國家水產(chǎn)養(yǎng)殖綠色發(fā)展示范區(qū)，成為繼獲得“國家海洋生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)”“國家海洋高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地試點市”“國家海洋經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展示范城市”“國家海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)”后，全國唯一獲得五個海洋領(lǐng)域國家級試點示范稱號的城市。綠色生態(tài)不僅成為威海海洋經(jīng)濟(jì)的底色和底線，也正在成為威海海洋經(jīng)濟(jì)的主成分和主導(dǎo)力。威海市“海洋廢棄物”海陸統(tǒng)籌綜合管控模式，聚焦海水養(yǎng)殖和加工廢棄物、船舶污染物兩大海洋廢棄物，創(chuàng)新體制機(jī)制，建立起“海洋廢棄物”源頭減量和預(yù)防、遷移過程有效管控、海陸處理處置體系相互銜接的治理體系，對于推進(jìn)海洋綠色發(fā)展具有重要意義，可在海水養(yǎng)殖業(yè)和航運業(yè)較為發(fā)達(dá)的沿海城市進(jìn)行推廣。結(jié)合威海經(jīng)驗，全國其他同類城市在推廣應(yīng)用過程中還應(yīng)注意以下問題：- 結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀坏乩砗退h(huán)境情況，科學(xué)選擇貝-藻、鮑-參-海帶、魚-貝-藻等多營養(yǎng)層次綜合養(yǎng)殖模式
- 進(jìn)一步加強(qiáng)養(yǎng)殖裝備和技術(shù)的機(jī)械化、信息化、智能化以及標(biāo)準(zhǔn)化，提升水產(chǎn)養(yǎng)殖的現(xiàn)代化水平
- 對更換生態(tài)浮漂給予財政補(bǔ)貼，并統(tǒng)一補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)
- 完善海洋環(huán)境信息公開制度，將海洋廢棄物納入信息公開范圍
- 建立海上環(huán)衛(wèi)制度，有條件的地區(qū)可以設(shè)置專門機(jī)構(gòu)或購買第三方服務(wù)，開展常態(tài)化海上環(huán)衛(wèi)
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