10月23日，筆者代表中國電力發(fā)展促進會核能分會，參加了國家核與輻射安全中心組織的《美國核能對華新政對我國核能發(fā)展和核安全監(jiān)管的影響分析與對策建議》研討會。
 

　　除了核安全中心課題組成員外，參加會議的還有來自中核集團、國家電投集團以及核能行業(yè)協(xié)會的代表。雖然在會上也有感而發(fā)地說了一些泛泛而談的意見和建議，但是由于事先沒有認真研讀美國新政原文，與會者也沒有誰給出一個準確的解讀，所以感覺有必要深入研究一下，不僅知其然還要知其所以然，在這個基礎(chǔ)上的分析和建議才有針對性和有效性。于是回家后利用周末好好地琢磨了一番。由于法律英文有其特殊的簡潔性和規(guī)范性，所以對于一些不好理解的地方，還向在國外當(dāng)律師的朋友請教了一番。
 

　　核能分會計劃11月9日在北京召開有關(guān)此主題的影響研究和對策建議研討會，此文正好作為此次會議的基礎(chǔ)材料。
 

　　一、美國核能對華新政的背景
 

　　美國能源部10月11日在其網(wǎng)站上發(fā)布了《與中國民用核能合作政策框架》，專門制定了在10CFRPart810法律條款下對中國的核能相關(guān)技術(shù)出口許可政策。英文原文中有一些術(shù)語、或法律的、或技術(shù)的，并不是所有業(yè)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)和專家都熟悉，現(xiàn)在網(wǎng)上流傳的中譯本也有很多似是而非、不知所云的內(nèi)容。必須予以詳細解釋。
 

　　10 CFR Part 810到底是什么意思？CFR是《美國聯(lián)邦法規(guī)》(Codeof Federal Regulation)的英文單詞首字母簡稱。該法規(guī)是美國聯(lián)邦政府執(zhí)行機構(gòu)和行政部門在“FederalRegister”(聯(lián)邦公報，簡稱FR)中發(fā)表和公布的一系列一般性和永久性規(guī)則的集成。行政法典的編纂也按照法律規(guī)范所涉及的領(lǐng)域和調(diào)整對象，分為50個主題。美國行政法典的50個主題中，能源正好排在第10位，所以說能源領(lǐng)域的法規(guī)是10 CFR。
 

　　CFR共50篇，分別代表聯(lián)邦法規(guī)的各個領(lǐng)域，每篇中有若干章(Chapter)。各章通常以法規(guī)頒發(fā)機構(gòu)的名稱為標(biāo)題，每章分為若干部分(Part)，每部分又分為若干節(jié)(Section)。根據(jù)美國法律規(guī)定，CFR每年至少要補充或重新核對后出版一次。
 

　　10 CFR指CFRTitle10-Energy。其中第三章標(biāo)題為能源部，即能源部頒布的。其中有Part 810，標(biāo)題是“Assistanceto Foreign Atomic Energy Activities”，其中有第1節(jié)到第16節(jié)的細化內(nèi)容。在英文網(wǎng)站上瀏覽了一遍，主要是從防止核擴散和武器控制領(lǐng)域的角度出發(fā)，對于向國外出口核能相關(guān)技術(shù)或?qū)馊藛T和機構(gòu)提供幫助的活動做出了一些限制，包括核材料、裝備、數(shù)據(jù)和資料等等。對一些國家的核能領(lǐng)域援助活動的授權(quán)批準一般需要能源部長的書面簽署。
 

　　受到限制、需要特別授權(quán)批準的活動包括：鈾和釷的化學(xué)轉(zhuǎn)化與純化；钚和镎的化學(xué)轉(zhuǎn)化與純化；核燃料制造，包括燃料組件和包殼；有可能用于鈾和钚同位素分離的技術(shù)，包括鈾濃縮；核反應(yīng)堆開發(fā)，壓力殼內(nèi)部部件或貫穿件的生產(chǎn)和使用，堆芯功率水平控制設(shè)備，反應(yīng)堆主回路冷卻劑控制設(shè)備或部件；加速器驅(qū)動的次臨界裝置的開發(fā)、生產(chǎn)和使用；重水生產(chǎn)和氫同位素分離技術(shù)；乏燃料后處理技術(shù)，包括燃料元件、組件和包殼的輻照后檢驗技術(shù)；開發(fā)、生產(chǎn)和使用以上設(shè)備和材料的技術(shù)轉(zhuǎn)讓。
 

　　中國并沒有在Appendix A to Part 810 - Generally Authorized Destinations中所羅列的國家或地區(qū)列表中，就意味著，中國從美國得到核能相關(guān)材料和設(shè)備以及技術(shù)轉(zhuǎn)讓一直以來都是需要特別批準的(specific authorization)。
 

　　啟示1：隨著中國的核能產(chǎn)業(yè)發(fā)展愈來愈完善、愈來愈自主，一些國家和地區(qū)也有從中國得到核能技術(shù)、裝備和人才培養(yǎng)等領(lǐng)域的合作愿望，中國也應(yīng)該在《原子能法》中對出口援助有所限定，向世界表明中國政府對于防止可擴散的積極態(tài)度。詳見2015年11月6日由國家原子能機構(gòu)匯通商務(wù)部、外交部以及海關(guān)總署聯(lián)合修訂發(fā)布的《核出口管制清單》。啟示2：從軍事應(yīng)用起步的、基于鈾-钚循環(huán)核能和平利用工業(yè)體系，由于在燃料循環(huán)過程中有難以嚴格區(qū)分的、可用于軍事目的的鈾-235和钚-239，所以，核能技術(shù)出口國會花費很大的精力用于評估核技術(shù)進口國的核材料轉(zhuǎn)用于軍事目的的可能性，平添了不和諧的音符。也給國際社會管控核材料增加了很多不必要的成本。從這個意義上講，積極發(fā)展基于釷-鈾循環(huán)(釷232轉(zhuǎn)化為鈾233再裂變產(chǎn)生能量)的核能和平利用工業(yè)體系是十分必要的。
 

　　二、對華核能出口新政的翻譯與解讀
 

　　國內(nèi)媒體和“磚家”對中國全面趕超美國的過分解讀、中國建設(shè)世界一流軍隊的雄心、軍民融合的廣泛部署和推進、中國在多個技術(shù)領(lǐng)域的快速進步、尤其是國內(nèi)外對十九大發(fā)布的中國發(fā)展藍圖的廣泛宣傳，引起了美國的擔(dān)心和戒心。所謂的“中美貿(mào)易戰(zhàn)”，就是在這樣的背景下發(fā)生的。
 

　　美國能源部發(fā)布的新政的標(biāo)題中，明確是“Civil Nuclear Cooperationwith China”，理論上，中國只要將與美國的核能合作限制在民用核能領(lǐng)域，比如核電、民用核技術(shù)應(yīng)用，美國是同意對華出口的。只不過，由于鈾-钚循環(huán)工業(yè)體系中民用和軍用技術(shù)難以區(qū)分隔離，所以，根據(jù)810條款的規(guī)定，對于不在附錄列表中的國家和地區(qū)(中國不在其中，而臺灣在)，任何可能轉(zhuǎn)用于軍事目的的技術(shù)和裝備的出口和轉(zhuǎn)讓，都必須得到能源部長的書面特別批準。所以從這個意義上說，這也不算是新政，只不過是對810條款的具體化和明確化罷了。
 

　　美國能源部網(wǎng)站上，這一頁紙的內(nèi)容非常簡潔，分為三個部分：技術(shù)出口許可政策、設(shè)備與部件出口許可政策和材料出口許可政策。只不過這三部分很不均衡，第一部分26行，第二部分11行，第三部分只有短短的3行。
 

　　1、技術(shù)出口政策
 

　　正文第一部分說的是“Thelicensing policy for technology exports”，即技術(shù)出口。
 

　　第一大段是“Presumption of approval,contingent on non-derogatoryend-user checks”。正確理解這一句話是很關(guān)鍵的。Presumption: something that is accepted as true but is not certain to be true.可翻譯為假定、推定，類似于法律上的有罪推定或無罪推定。“presumption of approval”含義是“批準假定”或“批準推定”，只要查不出可以值得否決的因素，就要批準。那么什么情況下算是批準推定呢？后面緊跟著，contingent意為“因情況而定的”、“依情況而定的”。Contingent on是固定搭配短語，意為“determined by conditions or circumstances not yet established”，可翻譯成“視…而定”或“取決于”。視什么情況而定呢？核心詞匯是“derogatory”英文解釋:“tending to lessen the merit or reputation of a person or thing”，直譯是“貶損的”、“不敬的”、“誹謗的”。“non-derogatory”字典上只是給出了數(shù)學(xué)領(lǐng)域的解釋“非減階的”。用在這里的含義是：對最終用戶的審查，只要不是惡意造謠誹謗污蔑，就可以視情況而定。再結(jié)合前面的“批準推定”，意思很明確：只要查不出必須否決的因素，一律盡可能批準和同意。這里用的“end-user”，指的是技術(shù)、設(shè)備或材料的最終使用者，而不是中間商、進口商。
 

　　上面一句話理解了，后面的內(nèi)容也就好理解了。批準推定的內(nèi)容包括：2018年1月1日之前生效的已有授權(quán)的技術(shù)轉(zhuǎn)移的修訂或延期。這一句主要是針對AP1000而言的。后面跟著說了：這一批準推定不適用于中小型輕水反應(yīng)堆和非輕水技術(shù)的先進反應(yīng)堆。因為中小型反應(yīng)堆可以應(yīng)用于潛艇、核動力航母、海島動力與淡水供應(yīng)；非輕水先進反應(yīng)堆是的就是高溫氣冷堆、鈉冷或鉛冷快中子增殖堆、釷基熔鹽堆，當(dāng)然也包括比爾蓋茨力推的、已經(jīng)與中核集團成立合資公司的行波堆。其實后面的一段“否決推定”條款中也重申了，這些內(nèi)容屬于“否決推定”的范疇。
 

　　屬于“批準推定”的還有兩段描述：一段是：用于運行安全的新的技術(shù)轉(zhuǎn)讓，但也要視情況而定，就是基于對最終用戶的評價、以及基于對運行安全的適用性及其是否有效的技術(shù)分析是否能夠取得滿意的結(jié)果。請注意，這個“滿意”是很難量化、也很難客觀的，完全是基于美國政府的綜合的考量。另一段是：為了支持市場上可以買到的產(chǎn)品或服務(wù)的銷售，所必須進行的新的技術(shù)轉(zhuǎn)讓。前一段是為了體現(xiàn)美國政府對于核安全的重視及其社會責(zé)任心，后一段明顯是為了安撫美國國內(nèi)的核技術(shù)供應(yīng)商，不能把美國的企業(yè)捆住手腳。如果是在國際市場上其他渠道可以買到的技術(shù)，那么，美國企業(yè)也可以出口，當(dāng)然這些技術(shù)應(yīng)該是不那么“軍事敏感”的技術(shù)。
 

　　后面一大段，講的是“presumption of denial”，可以翻譯為“否決推定”或“否決假定”，意思是如果找不出必須批準的足夠理，那么就一律否決，不予以批準。屬于“否決推定”的技術(shù)出口包括以下內(nèi)容：與中小型輕水堆相關(guān)的出口；非輕水技術(shù)的先進核反應(yīng)堆；2018年1月1日之后的新的技術(shù)轉(zhuǎn)讓，這應(yīng)該是指這個日期之后申請的或試圖申請的技術(shù)轉(zhuǎn)讓；最后一條包含的內(nèi)容最多：對中廣核(CGN) 和/或中廣核下屬企業(yè)或相關(guān)實體組織(related entities)的任何技術(shù)轉(zhuǎn)讓，都屬于“否決推定”范疇。對中廣核及其下屬企業(yè)的定義比較明確。但是，相關(guān)實體組織就比較寬泛了，中廣核參股的企業(yè)或資助的研發(fā)機構(gòu)和協(xié)/學(xué)會組織都在此列，為中廣核提供核燃料和部件裝備的供應(yīng)商也在此列，與中廣核有業(yè)務(wù)合作關(guān)系的外國企業(yè)甚至政府也可以劃入此列。至于解釋權(quán)嗎，完全在美國政府！
 

　　接著有兩段文字，解釋對中廣核及其下屬企業(yè)以及相關(guān)實體的否決推定的具體內(nèi)容，包括新的許可申請，包括對現(xiàn)有出口授權(quán)的修訂或延期，這些出口授權(quán)包括技術(shù)、設(shè)備和部件以及材料的出口?？磥矸ㄒ?guī)起草和批準者對中廣核是“恨之入骨”了，設(shè)備和部件以及材料的出口本來是后面兩段的內(nèi)容，提前在技術(shù)出口這一段列出來了。對中廣核的“否決推定”到什么時候會終止呢？要等到美國政府對中廣核與美國司法系統(tǒng)之間的官司的結(jié)果感到滿意為止。如果將來這項政策有任何變化，美國能源部會及時通知到美國核電工業(yè)界。這里的“滿意”和前面的“滿意”一樣，具有很大的解釋彈性，主動權(quán)同樣在美國政府一方。
 

　　下面一段：對于非中廣核的中介機構(gòu)和最終用戶的技術(shù)出口，會采取逐案審查方法(case-by-casereview)，需要評估的內(nèi)容包括：轉(zhuǎn)用于軍事目的的風(fēng)險、對美國國民和經(jīng)濟安全的風(fēng)險、交易相關(guān)各方內(nèi)在的或固有的風(fēng)險。最后一條又是比較模糊或有很大彈性的。取決于我是否認為你是“沒有商業(yè)道德的壞人”、“商業(yè)道德有缺點的人”或“歷史上有不良記錄且不會改正的人”。
 

　　為了保證技術(shù)出口的“必要的雙重標(biāo)準”或“政治需要的靈活性”的可實行性，緊接著又有一段：這種審查將會平衡出口帶來的經(jīng)濟和戰(zhàn)略利益，一旦批準，將會強制附加降低風(fēng)險的條款。這種情形，就好比美國一方面不能容忍沙特肢解持不同政見記者的非人道行為，另一方面又不能舍棄軍火出口的經(jīng)濟利益。
 

　　在技術(shù)出口的最后一段寫到：此外，不會批準出口源代碼(包括計算機程序、系統(tǒng)或部件)以及一些工程設(shè)計和制造技術(shù)。這一段也有很大的彈性，有些軟件，同時適用于高校、研究院所和設(shè)計院，又分為底層軟件、基礎(chǔ)軟件和應(yīng)用軟件，如果區(qū)分？如何研判？主動權(quán)也在美國政府。
 

　　2、設(shè)備和部件出口政策
 

　　前面講的一大部分內(nèi)容全部都是關(guān)于技術(shù)出口的，接下來還有一部分講的是設(shè)備和部件的出口許可政策，也是分為“批準推定”和“否決推定”。
 

　　批準推定，后面也是有一句同技術(shù)出口一樣的視情況而定的話，含義相同。批準推定的內(nèi)容包括：支持在執(zhí)行過程中的項目所需要的設(shè)備和部件，包括AP1000的建造、CAP1000的建造，支持CAP1400反應(yīng)堆的那些完全相同的主要部件(即那些與在市場上可買到的類別相似以及技術(shù)水平相當(dāng)?shù)牟考?；
 

　　接著一段是對于中小型輕水堆或非輕水先進堆的出口限制規(guī)定，英文原文是“For only pressurized light wateror non-light water advanced reactors with no technology transfer above and beyond installation and operation. ”。above和beyond是并列關(guān)系。above說的是前述的、即第一部分所描述的技術(shù)轉(zhuǎn)讓情形，beyond說的是除了安裝和運行之外的技術(shù)轉(zhuǎn)讓。大意是，我可以出口這些大型壓水堆之外的反應(yīng)堆給中國，安裝和運行相關(guān)的技術(shù)轉(zhuǎn)讓是可以批準的，除此之外就別想了。本來這一部分是關(guān)于設(shè)備和部件出口的，這里穿插了一段關(guān)于技術(shù)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。看來美國政府對于中國研發(fā)中小型反應(yīng)堆和非輕水先進堆、并具備自主研發(fā)、制造和出口能力是十分敏感和擔(dān)心的。
 

　　設(shè)備和部件出口的“否決推定”包括：“對美國構(gòu)成直接經(jīng)濟競爭的，例如華龍一號、以及支持CAP1400反應(yīng)堆的獨特的由美國供應(yīng)的部件。”由此看來，考驗華龍一號和CAP1400的時刻真的到來了。即使這兩種反應(yīng)堆型號的自主化率或本地化率再高，只要有千分之一的核心設(shè)備或部件要依賴從美國進口，也是得不到美國政府批準的，反應(yīng)堆也是運轉(zhuǎn)不起來的。所以中國政府在決定批準CAP1400上馬之前，需要對這一點有充分、明確和肯定的評價結(jié)果。
 

　　這一部分最后再一次提到了中廣核：否決推定包括“對中廣核和/或中廣核下屬企業(yè)或相關(guān)實體組織的任何設(shè)備和部件出口。”
 

　　3、材料出口政策
 

　　最后三行文字是關(guān)于材料出口政策的。對于新的許可申請，以及現(xiàn)有許可授權(quán)的修訂或延期，都屬于“批準推定”的范疇。但例外的情形是：對于中廣核和/或中廣核下屬企業(yè)或相關(guān)實體組織的任何材料出口和轉(zhuǎn)讓，都屬于“否決推定”的范疇。
 

　　三、各方的反應(yīng)與后續(xù)行動
 

　　2018年10月15日，中國核電回應(yīng)：“華龍一號屬于中國自主化知識產(chǎn)權(quán)的三代核電技術(shù)，設(shè)備國產(chǎn)化率超過85%，進口設(shè)備基本沒有美國提供的產(chǎn)品，即使有，我們認為也不存在唯一性，所以此次禁令不會對華龍一號的建設(shè)產(chǎn)生影響。禁令中關(guān)于AP1000建設(shè)的設(shè)備部件，其政策為推定批準，因此不會對AP1000項目產(chǎn)生影響。”
 

　　中廣核在聲明中指出：“中廣核在英國開展的項目，沒有使用美國核技術(shù)，并且核技術(shù)出口受到中國監(jiān)管當(dāng)局嚴格管制，我們將繼續(xù)與合作伙伴一起推動英國新建核電項目。”在阿布扎比舉行的全球核不擴散和出口控制國際論壇上，中廣核發(fā)表聲明，稱美國政府的決議“完全不合適”，稱本公司有權(quán)“捍衛(wèi)自己的法律權(quán)利和利益。”
 

　　國家電投與美國西屋電氣合作密切，在AP1000項目建設(shè)領(lǐng)域?qū)儆谝桓K上的螞蚱，自然愿意在AP1000、CAP1000以及CAP1400等領(lǐng)域繼續(xù)友好合作下去。無奈，在關(guān)鍵問題上，西屋電氣也必須聽從美國政府的指令。所以，國家電投并沒有急于發(fā)布正式聲明，只是表示：“將對美國禁令所涉影響進行詳細評估，之后再做出反應(yīng)。”
 

　　業(yè)內(nèi)人士擔(dān)心的，美國政府此次針對中國核工業(yè)、尤其是對中廣核集團的禁令，是否會蔓延到其他國家，即其他第三國在向中廣核出口時，是否會涉及間接轉(zhuǎn)讓美國技術(shù)和設(shè)備？！如果美國決定這樣做，將構(gòu)成較大的潛在風(fēng)險。所以現(xiàn)在到了倒逼中國核電企業(yè)聯(lián)合起來、整合發(fā)展、團結(jié)對外的時候了！
 

　　國家能源局中國核電發(fā)展中心張旭波主任在10月30日的中國核能可持續(xù)發(fā)展論壇上指出：近期美國出臺新規(guī)，增加對我國出口核科技管制，但總的來說，除少量核心元器件、芯片、原材料外，整體核電系統(tǒng)集成和裝備制造能力是有抗風(fēng)險能力的。
 

　　國家核安全局核電安全監(jiān)管司副處長封有才在上述論壇中表示：我國正處于核電大國向核電強國轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，這也是美國對我發(fā)起核禁令的根本原因。大家也看到它的主要目的就是為了遏制戰(zhàn)略競爭對手的技術(shù)與經(jīng)濟發(fā)展，這也說明中國的核技術(shù)發(fā)展實實在在的對它構(gòu)成競爭、造成威脅。它限制的就是我們未來的發(fā)展趨勢。這些都是我們目前要克服的困難，在這關(guān)鍵時期，我們大家要更加充滿信心和希望。
 

　　11月1日，美國負責(zé)國際安全和不擴散事務(wù)的助理國務(wù)卿克里斯托弗·福特向《金融時報》表示，美國就核能領(lǐng)域和中國開展合作的危險性向英國提出警告。福特說，中國可能利用由中廣核集團參與的海外新項目來竊取技術(shù)和增加本國的軍事核潛力。福特說：美國擁有證據(jù)，表明中廣核竊取民用核技術(shù)，并把此種技術(shù)轉(zhuǎn)交給中國軍方。
 

　　相信國內(nèi)從政府到企業(yè)的回應(yīng)與行動會陸續(xù)推出，美國的對華限制甚至制裁措施也存在為平衡各方利益而帶來的變數(shù)。
 

　　附錄：英文原文
 

　　U.S. Policy Framework on Civil Nuclear Cooperation with China
 

　　By National Nuclear Security Administration, US Department of Energy
 

　　The licensing policy fortechnology exportsunder 10 CFR part 810 will be the following:
 

　　• Presumption of approval, contingent on non-derogatory end-user checks, for:
 

　　– Amendments or extensions for existing authorizations for technology transferred prior to January 1, 2018. This presumption does not apply to light water SMRs and non-light water advanced reactors;
 

　　– New technology transfers for operational safety contingent on satisfactory technical analysis on applicability to and benefit of operational safety and assessment of the end user;
 

　　– New technology transfers required to support sale of an item that is commercially available.
 

　　• Presumption of denial for:
 

　　– Exports related to light water SMRs;
 

　　– Non-light water advanced reactors;
 

　　– New technology transfers after January 1, 2018;
 

　　– Any transfer to China General Nuclear (CGN) and/or CGN subsidiaries or related entities.
 

　　For exports to CGN, subsidiaries and CGN-related entities there is a presumption of denial for new license applications and amendments or extensions to existing authorizations for exports of technology, equipment and components, and material.
 

　　The presumption of denial will be in place until the U.S. Government is satisfied with CGN engagement on its indictment with the U.S. legal system. If there are changes to this policy, we will communicate that to industry.
 

　　For exports to Non-CGN intermediaries and end users there will be a case-by-case review that will assess the risk of diversion to the military, the risk to U.S. national and economic security, and the risk inherent in the parties to the transaction.
 

　　This will be balanced against the economic and strategic benefits the export might provide, and, if approved, impose conditions to mitigate the risks.
 

　　Additionally, the export of source codes (that includes for computer programs, systems, or components), and certain engineering and manufacturing techniques will not be approved.
 

　　The licensing policy forexports of equipment and componentswill be the following：
 

　　• Presumption of approval, contingent on non-derogatory end-user checks, for requests:
 

　　– Supporting continued projects such as construction of AP-1000, CAP-1000, and major identical components supporting CAP-1400 reactors (i.e., those that are similar in type and technology level to those commonly available);
 

　　– For only pressurized light water SMR or non-light water advanced reactors with no technology transfer above and beyond installation and operation.
 

　　• Presumption of denial for requests:
 

　　– Related to direct economic competition with the United States such as the Hualong One and unique U.S. components supporting CAP-1400 reactors;
 

　　– Any transfer to CGN and/or CGN subsidiaries or related entities.
 

　　The licensing policy forexports of material will be a presumption of approval for new license applications and amendments or extensions to existing authorizations, but a resumption of denial for any transfer to CGN and/or CGN subsidiaries or related entities.
 

　　原標(biāo)題：美國對華核能新政解讀