2018年1月1日，《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》開始施行。將環(huán)境保護費改稅，法律效力更高，征管手段更有效，有利于督促企業(yè)減少污染物排放，推動技術(shù)進步，促進產(chǎn)業(yè)升級。同步實施的《環(huán)境保護稅法實施條例》，具有操作指南性質(zhì)，可以讓基層稅務(wù)工作者知道環(huán)保稅怎么收、收多少、怎么免，使環(huán)保稅執(zhí)行有據(jù)，進而實現(xiàn)環(huán)保費改稅的預(yù)期目標(biāo)。

2018年1月19日，海南三亞小洲島項目工地正在進行生態(tài)復(fù)綠。章軻攝/光明圖片

誕生背景

近年來，我國在環(huán)境保護上的努力及其成效有目共睹——天藍了，地綠了，水也開始變清了。這其中，相關(guān)法律、規(guī)章和制度起到了重要作用。在此基礎(chǔ)上，環(huán)保稅應(yīng)運而生。概括說來，國家出臺環(huán)保稅，主要基于以下幾方面考慮：

“環(huán)保靠政府”的慣性思維難以持續(xù)。稅收的一個重要特征是“羊毛出在羊身上”。環(huán)保稅并非要增加企業(yè)稅負(fù)，而是要建立一種有效機制。2015年，我國的排污收費為173億元，而“十二五”期間僅用于節(jié)能環(huán)保的一般預(yù)算支出就達1.76萬億元，可見原有的排污收費遠不能滿足污染治理的需要。將環(huán)境保護稅收法定化，有助于消除之前存在的排污收費上的地方政府“低價競爭”，改變中央政府環(huán)保財政轉(zhuǎn)移支付不堪重負(fù)的現(xiàn)實；環(huán)保稅收入歸地方所有，也有助于明確地方的環(huán)保責(zé)任，發(fā)揮環(huán)保稅收“雙重紅利”的功效。此外，還可以培育環(huán)境污染治理市場，發(fā)揮第三方治理污染的作用，以盡可能少的投入治理環(huán)境污染，改善環(huán)境質(zhì)量。

規(guī)范地方政府的收費行為。環(huán)保稅提出已有一段時間，此前由環(huán)保部門向企業(yè)收取排污費。排污收費對環(huán)境保護起到了重要作用，但執(zhí)行中也出現(xiàn)一些問題，比如作為行政收費的排污收費，征收層級低，地方政府執(zhí)法隨意性大、剛性不足。地區(qū)收取率差異較大：有的地方收得上來，有的地方則收不上來；有的地方在收費多少上討價還價；有的地方搞攤派，增加企業(yè)負(fù)擔(dān)；有的地方“放水養(yǎng)魚”，變成收費排污；還有的地方為了招商引資，用財政資金代企業(yè)繳稅……相比以前的“費”，顯然，環(huán)?！岸悺钡恼魇諛?biāo)準(zhǔn)和程序更為嚴(yán)格，不僅可以增加制度剛性（如企業(yè)不依法納稅即視為違法），也可以規(guī)范地方政府的收費行為，減少隨意性。《環(huán)境保護稅法》的實施，可望改變這些弊端，壓縮企業(yè)與地方政府的博弈空間，從而做到所收費用與治理污染成本相適應(yīng)。

以制度保障生態(tài)文明建設(shè)。環(huán)保稅制度的實施是重要的生態(tài)文明制度創(chuàng)新。眾所周知，稅收是重要的財政來源，可以為國家基本建設(shè)和政府基本公共服務(wù)提供財政支撐。傳統(tǒng)的稅收針對勞動、投資等的創(chuàng)造價值的行為收稅；如今，對排放污染物、破壞生態(tài)環(huán)境等行為也收稅，本質(zhì)上正是為了體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的資產(chǎn)價值，讓保護者和建設(shè)者獲得相應(yīng)的報酬和收益。國際經(jīng)驗也表明，征收環(huán)境稅有利于污染治理市場化。例如荷蘭較早開征了垃圾稅，以每個家庭為單位，根據(jù)垃圾產(chǎn)生量收取垃圾稅，用于垃圾回收和資源化利用，從而實現(xiàn)了城市生活垃圾處理和運營管理的可持續(xù)發(fā)展。

建設(shè)法治國家的必然要求。黨的十八屆四中全會提出了建設(shè)法治國家的要求，十八屆三中、四中全會提出了“推動環(huán)境保護費改稅”“用嚴(yán)格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境”等規(guī)定。《環(huán)境保護稅法》是提請全國人大常委會審議通過的稅法，是我國第一部體現(xiàn)“綠色稅制”、促進生態(tài)文明建設(shè)的單行稅法，也是國際社會的通行做法。

有何影響

征收環(huán)境保護稅，可以減少污染物排放、保障保護生態(tài)環(huán)境的收益問題，改善我國環(huán)境質(zhì)量，促使“綠水青山就是金山銀山”盡快變成現(xiàn)實。具體可以從以下幾方面來認(rèn)識實施環(huán)保稅法的重大意義：

有利于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。作為一種經(jīng)濟手段，環(huán)保稅收有利于提高納稅人的環(huán)保意識，引導(dǎo)企事業(yè)減少污染物排放，并創(chuàng)造宜居的生產(chǎn)生活環(huán)境。按照《環(huán)境保護稅法》的規(guī)定，在排污收費標(biāo)準(zhǔn)下限基礎(chǔ)上增設(shè)上限，既體現(xiàn)稅收法定原則，又給地方政府授權(quán)，根據(jù)環(huán)境治理需要確定稅額強度，從而使環(huán)境稅收與污染治理成本相適應(yīng)。換言之，在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)偏重或污染物排放強度高的地區(qū)，環(huán)境保護稅率可以定得高一些，這對于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間分布、實現(xiàn)梯度發(fā)展、促進地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，都將起到積極作用。

有利于形成“綠色稅收”體系。環(huán)境保護稅所解決的不僅是生產(chǎn)者、消費者和銷售者的污染排放問題，還能從源頭預(yù)防環(huán)境污染。長期以來，在環(huán)境保護中，我國仍存在重政府（計劃）輕市場（企業(yè)）的傾向，使得環(huán)境保護成為典型的市場失效領(lǐng)域。政府采用市場手段，就可以提高污染治理效率。著名福利經(jīng)濟學(xué)家庇古早在100年前就提出，受外部性影響存在市場失靈，損害社會福利最優(yōu)化，有必要通過稅負(fù)形式矯正市場失靈，以盡可能少的資源投入實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)。征收環(huán)境保護稅是國際社會常用的環(huán)境經(jīng)濟政策，采用稅收杠桿，讓生產(chǎn)效率低、污染物排放強度高的企業(yè)多繳稅，生產(chǎn)效率高、污染排放強度低的企業(yè)少繳稅，可以有效促進我國的綠色發(fā)展。

有利于規(guī)范政府行為。在信息不對稱、利益有沖突、存在不確定性等條件下，如果政府無法提供社會所需的公共產(chǎn)品，就存在失靈的可能。因此，政府在市場經(jīng)濟中扮演著守夜人的角色，制定與實施環(huán)境保護稅，可以改變地方政府的不當(dāng)干預(yù)，發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，避免環(huán)境治理的市場失效；同時，也可以讓地方政府改變過去以行政手段為主保護環(huán)境的理念，解決環(huán)保行業(yè)發(fā)展投資不足、監(jiān)管力度不夠等積弊。

有利于倒逼高污染、高能耗企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，履行企業(yè)環(huán)保責(zé)任。環(huán)保稅本質(zhì)上是一種污染的“從量稅”，是正向激勵機制，即多排多繳、少排少繳、不排不繳。對于污染物排放少的企業(yè)，環(huán)保稅可以起到少繳稅的激勵作用；對于污染密集型產(chǎn)業(yè)，則通過提高成本，淘汰和“擠出”過剩產(chǎn)能和落后技術(shù)、產(chǎn)品和工藝。例如，排放等量但危害性較高的甲醛，所需繳納的環(huán)保稅是普通煙塵的24倍。可見，實施和征收環(huán)保稅，引導(dǎo)企業(yè)改進技術(shù)工藝，減少污染物排放，提升產(chǎn)業(yè)競爭力，可以使環(huán)境友好型產(chǎn)品市場占有率更高，破解產(chǎn)能過剩、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重難題，實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

如何落地

環(huán)保稅不是一個新的理念，卻是我國的一個新稅種。在環(huán)保稅實施中，需要一些有益措施的補充，助力其落地生效。

精準(zhǔn)征收環(huán)保稅，關(guān)鍵在于大幅提升污染物排放的監(jiān)測能力。環(huán)保稅法明確規(guī)定，稅務(wù)機關(guān)和環(huán)境保護主管部門要建立工作配合機制。對此，環(huán)保主管部門已開始行動，將2500條河流的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)收歸統(tǒng)管，以保證收稅所依據(jù)數(shù)據(jù)的真實性。長遠來看，還應(yīng)該增加稽查力度，保證“該收的收得到，不該收的不亂收”。只有以精準(zhǔn)的監(jiān)測數(shù)據(jù)支撐稅收的實施，才能執(zhí)行有據(jù)、執(zhí)行到位，讓人心服口服。

明確環(huán)保稅用途，盡量不使污染治理費用下降。保證環(huán)保稅盡可能用于污染物減排、污染治理和生態(tài)保護上，不被挪用，必須有配套措施，關(guān)鍵在于制度保障?，F(xiàn)有環(huán)境承載力不足是多方面原因造成的，需要綜合施策、精準(zhǔn)施治。因此，環(huán)保稅應(yīng)與其他環(huán)保措施，（諸如《大氣污染防治法》、“氣十條”、“水十條”、排污許可、環(huán)境影響評價等）協(xié)同實施，對污染環(huán)境的行為處以重罰。例如，排污權(quán)只能解決企業(yè)的排放總量指標(biāo)問題，并不能解決企業(yè)排污能否達標(biāo)問題，故應(yīng)強化污染排放的附帶問責(zé)機制，加強立法、環(huán)境政策和行政執(zhí)法監(jiān)管等。即使企業(yè)買了排污權(quán)，也要加強對其排放的監(jiān)管，包括達標(biāo)排放、減少排放總量等。

環(huán)保稅需要動態(tài)調(diào)整，不能一成不變。作為一種環(huán)境經(jīng)濟政策，環(huán)保稅應(yīng)是有時效性的。例如1972年美國開征二氧化硫稅，規(guī)定二氧化硫濃度達一級和二級標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，每排放一磅硫分別課征15美分和10美分，以促使生產(chǎn)者安裝污染控制設(shè)備，并轉(zhuǎn)向使用含硫量低的燃料。這一稅種在二氧化硫排放顯著下降后，便不再實施。我國也應(yīng)做好動態(tài)調(diào)整環(huán)保稅的預(yù)案。比如一個地區(qū)以前排污1000萬噸，通過課征環(huán)保稅進行有效調(diào)控后（包括調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進技術(shù)進步），排污減少到100萬噸。對此變化，當(dāng)?shù)卣枰{(diào)整稅收總額，保障政策的實施收到最佳效果。

企業(yè)必須承擔(dān)應(yīng)盡的污染治理責(zé)任。環(huán)保稅是將污染物排放的外部性損害“內(nèi)部化”的一種政策工具，使“污染者付費”成為法定原則。可以預(yù)計，稅務(wù)部門將加大征收力度，提高環(huán)境稅征收的規(guī)范性和透明度，向排放企業(yè)釋放減排信號。如前面所述，環(huán)保稅的實施將提高市場準(zhǔn)入的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)門檻，淘汰“散亂污”企業(yè)，這對企業(yè)、行業(yè)和社會均將產(chǎn)生積極的影響。企業(yè)應(yīng)及早謀劃，以應(yīng)對稅收的合規(guī)性要求。在這方面，可以借鑒跨國公司的經(jīng)驗和環(huán)境保護的相關(guān)規(guī)定，編制企業(yè)可持續(xù)發(fā)展報告，提升清潔生產(chǎn)能力，并承擔(dān)環(huán)保責(zé)任，以提升自身競爭力，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（作者：周宏春，系國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員）

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