分析重點：垃圾處理PPP與政府購買服務

選題理由：

自2014年PPP開始推行以來，其與政府購買服務的關系就一直存在熱議與爭議，過多概念上的區(qū)分實際上對實操沒有太大的指導意義，因為嚴格按照各自的政策法規(guī)文件執(zhí)行即可，區(qū)別自然蘊含其中。眾所周知，政府購買服務自誕生以來，逐漸呈現(xiàn)泛化趨勢，并成為地方政府債務的主要源頭，而PPP近年來逐漸完善，大有承繼與改良部分政府購買服務邊界的趨勢。尤其是垃圾處理領域，我們反復強調(diào)的455號文，應該將垃圾處理領域的項目全部劃歸在PPP下，堵死了政府購買的進出口。然而，事實果真如此嗎？筆者在操作垃圾處理項目時發(fā)現(xiàn)，各地面對垃圾處理項目，尤其是類似于本項目的單體純粹簡單的項目時，會更加傾向于采用政府購買服務的方式，那么采用政府購買服務是否可行？是否違規(guī)？這是本文想一探究竟的。

一、項目基本情況

項目名稱：中國某市餐廚垃圾專項治理PPP項目

所屬行業(yè)：市政工程->垃圾處理

項目總投資：9000萬元

所處階段：識別階段

回報機制：可行性缺口補助

合作期限：20年

運作方式：BOT

項目概況：本項目現(xiàn)在處于識別階段，屬于餐廚垃圾處理專項項目，與當?shù)厣罾者\體系并列，即自成獨立體系，完成餐廚垃圾的收運、處理和終產(chǎn)物銷售。

二、提問

1、垃圾處理項目還能采用政府購買服務的方式嗎？

三、分析

1、455號文是特別法，應當優(yōu)先遵循。

政府購買服務的政策法規(guī)依據(jù)是：關于印發(fā)《政府購買服務管理辦法（暫行）》的通知》（財綜[2014]96號），發(fā)布主體是財政部、民政部、工商總局；而455號文是指：關于《政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（財建[2017]455號），發(fā)布主體是財政部、住房城鄉(xiāng)建設部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護部。因此455號文與政府購買服務的政策依據(jù)屬于同一位階，按照特別法優(yōu)于一般法的原則，455號文應當優(yōu)先適用。換言之，垃圾處理項目全面實施PPP模式。

既然已經(jīng)定論，那還有討論的必要嗎？

當然！從邏輯上講，是因為采用PPP模式能夠緩解地方政府債務危機、加強垃圾處理的社會效益和經(jīng)濟效益，所以垃圾處理項目才會全面實施PPP模式。那么如果這個前提不存在，是否就不必適用PPP模式了呢？

2、不適用PPP，適用政府購買服務的情形

（1）邊界劃分

首先需要論證垃圾處理領域既是PPP的法定領域，也是政府購買服務的法定領域。

《政府購買服務管理辦法（暫行）》：

第十四條除法律法規(guī)另有規(guī)定外，下列服務應當納入政府購買服務指導性目錄：

（一）基本公共服務。公共教育、勞動就業(yè)、人才服務、社會保險、社會救助、養(yǎng)老服務、兒童福利服務、殘疾人服務、優(yōu)撫安置、醫(yī)療衛(wèi)生、人口和計劃生育、住房保障、公共文化、公共體育、公共安全、公共交通運輸、三農(nóng)服務、環(huán)境治理、城市維護等領域適宜由社會力量承擔的服務事項。

（二）社會管理性服務。社區(qū)建設、社會組織建設與管理、社會工作服務、法律援助、扶貧濟困、防災救災、人民調(diào)解、社區(qū)矯正、流動人口管理、安置幫教、志愿服務運營管理、公共公益宣傳等領域適宜由社會力量承擔的服務事項。

（三）行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性服務。行業(yè)職業(yè)資格和水平測試管理、行業(yè)規(guī)范、行業(yè)投訴等領域適宜由社會力量承擔的服務事項。

（四）技術性服務?？蒲泻图夹g推廣、行業(yè)規(guī)劃、行業(yè)調(diào)查、行業(yè)統(tǒng)計分析、檢驗檢疫檢測、監(jiān)測服務、會計審計服務等領域適宜由社會力量承擔的服務事項。

（五）政府履職所需輔助性事項。法律服務、課題研究、政策（立法）調(diào)研草擬論證、戰(zhàn)略和政策研究、綜合性規(guī)劃編制、標準評價指標制定、社會調(diào)查、會議經(jīng)貿(mào)活動和展覽服務、監(jiān)督檢查、評估、績效評價、工程服務、項目評審、財務審計、咨詢、技術業(yè)務培訓、信息化建設與管理、后勤管理等領域中適宜由社會力量承擔的服務事項。

（六）其他適宜由社會力量承擔的服務事項。

國家發(fā)展改革委關于印發(fā)《傳統(tǒng)基礎設施領域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導則》的通知（發(fā)改投資[2016]2231號）：

第二條適用范圍

按照國務院確定的部門職責分工，本導則適用于在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等傳統(tǒng)基礎設施領域采用PPP模式的項目。具體項目范圍參見《國家發(fā)展改革委關于切實做好傳統(tǒng)基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕1744號）。

根據(jù)上述文件內(nèi)容，環(huán)保領域絕對是PPP與政府購買服務均可適用的方式，垃圾處理基本可以歸屬于環(huán)境治理，那么可以確定，垃圾處理有適用政府購買服務的基本資格。

（2）有錢任性

在滿足（1）的情況下，我們再看資金。如果從資金的角度看待PPP與政府購買服務，二者的區(qū)別主要在于付款節(jié)奏。簡言之，如果政府沒有充足的財政資金，需要社會資本參與，需要進行融資，需要在未來20年、30年的期間慢慢還款，那么政府決不能做政府購買服務，否則有變相融資之嫌；而如果政府本就有充足的財政儲備，或者要做的項目體量也小，政府足以承受，那么政府用自己的錢、買自己的服務、盡自己的責任、服務本地的百姓，定然無可厚非。難道說非要勉強做PPP，讓政府支出更多、讓項目拖延更久、讓百姓晚些享受好的生活環(huán)境？

（3）對癥下藥

PPP是國家近年來倡導和推廣的一種政企合作方式，本質(zhì)上是將基礎設施與公共服務供給交由適格的社會資本。以期政府用更少的錢在短時間內(nèi)辦更多的事、實現(xiàn)基礎設施與公共服務供給量與效率的提升、增加經(jīng)濟效益和社會效益。PPP因為其時間長，在全生命周期內(nèi)的價值絕對是大于其他方式，而且在全生命周期內(nèi)是呈現(xiàn)近乎指數(shù)型增長的趨勢。即前期少，后期多；前期賠錢，后期賺錢。所以一個適合拿來做PPP的項目，一定是匹配長的生命周期、體量大到利潤高過因采用PPP而增加的成本。也就是說，如果垃圾處理項目不滿足這兩個條件，那么不適合采用PPP模式。這樣的原因有很多，就筆者接觸的項目而言，有單體項目利潤較低做PPP不夠經(jīng)濟的、有環(huán)保壓力必須立竿見影出效果的、有處理規(guī)模無法縮小至延長到整個生命周期的等。

3、總結

經(jīng)過分析，垃圾處理項目原則上應當適用455號文采取PPP模式，從合規(guī)風險的角度、審批難度上考量，也應當適用PPP模式。然而，如果地方政府有比PPP更經(jīng)濟、更優(yōu)質(zhì)的選擇，不會增加政府負債、能實現(xiàn)預期效果，那么審慎評估也未嘗不可。

無他，物有所值而已。

至于爭論，留待PPP正式法律的出臺解決吧。

來源:PPP創(chuàng)新結構  作者:圖圖

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