作為人口較多的縣城及以上行政區(qū)垃圾無(wú)害化、清潔化處理的主要方式，垃圾焚燒發(fā)電因具有占地面積小、減量化程度高、技術(shù)成熟、處理垃圾能力強(qiáng)等優(yōu)點(diǎn)，越來(lái)越成為城市可持續(xù)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不可或缺的重要基礎(chǔ)條件和重要基本公共服務(wù)。近期，國(guó)家發(fā)改委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家能源局、環(huán)境保護(hù)部和國(guó)土資源部五部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好生活垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)規(guī)劃選址工作的通知》（發(fā)改環(huán)資規(guī)〔2017〕2166號(hào)），這是近年來(lái)針對(duì)生活垃圾焚燒發(fā)電發(fā)展出臺(tái)的一份最具備實(shí)施性和可行性的文件，將開(kāi)創(chuàng)性地對(duì)行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生重大影響。

具備發(fā)展基礎(chǔ)

近年來(lái)，相關(guān)部門(mén)一系列政策措施的出臺(tái)促進(jìn)了垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)快速發(fā)展。截至2016年底，全國(guó)投產(chǎn)生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目273個(gè)，裝機(jī)容量543萬(wàn)千瓦，年發(fā)電量約298億千瓦時(shí)，年處理垃圾量超過(guò)8000萬(wàn)噸，占全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾清運(yùn)量的比重超過(guò)30%。預(yù)計(jì)到2017年底，垃圾焚燒發(fā)電裝機(jī)容量將達(dá)到680萬(wàn)千瓦，年發(fā)電量350億千瓦時(shí)，年處理垃圾量超過(guò)1.05億噸，占全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾清運(yùn)量的比重超過(guò)35%。目前，我國(guó)垃圾焚燒發(fā)電裝機(jī)容量、發(fā)電量和垃圾處理量均居世界第一，焚燒爐、煙氣處理、滲濾液處理和固廢處理等最新技術(shù)已達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平，形成了具備競(jìng)爭(zhēng)力的新興產(chǎn)業(yè)，同時(shí)也誕生了以光大國(guó)際、杭州錦江、中節(jié)能、浙江偉明、瀚藍(lán)環(huán)境、重慶三峰、粵豐環(huán)保、綠色動(dòng)力、深圳能源、上海環(huán)境和北京控股為代表的行業(yè)龍頭企業(yè)。

快速發(fā)展的同時(shí)，也面臨著一些問(wèn)題。一方面，我國(guó)人口基數(shù)大，可供有效利用的土地資源少，隨著城鎮(zhèn)化率迅速提高，垃圾清運(yùn)量快速增加，垃圾處理壓力越來(lái)越大，一些地區(qū)垃圾圍城成為當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境惡化的重要因素，成為人民群眾普遍關(guān)心的突出問(wèn)題，迫切需要加快發(fā)展垃圾焚燒發(fā)電；另一方面，隨著社會(huì)公眾環(huán)保意識(shí)日益增強(qiáng)，項(xiàng)目選址難落地難等問(wèn)題也日趨突出，群體性事件時(shí)有發(fā)生，“鄰避”問(wèn)題成為制約垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)發(fā)展的重要因素。做好項(xiàng)目規(guī)劃選址工作和嚴(yán)格污染物排放是防范化解垃圾焚燒發(fā)電“鄰避”問(wèn)題的重要措施。

《通知》正是從規(guī)范垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目規(guī)劃選址工作入手，對(duì)科學(xué)編制專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、超前謀劃項(xiàng)目選址、做好選址信息公開(kāi)、強(qiáng)化規(guī)劃的約束性和嚴(yán)肅性等方面提出了具體的任務(wù)和要求，對(duì)推動(dòng)項(xiàng)目落地、促進(jìn)行業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。

首次明確定位

雖然垃圾焚燒發(fā)電已成為我國(guó)垃圾處理的主要方式，但是過(guò)去國(guó)家相關(guān)部委出臺(tái)的文件，都是著眼于“生活垃圾焚燒處理設(shè)施”，而不是“生活垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)”或“生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目”?！锻ㄖ肥状蚊鞔_了“生活垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)”的定位，這意味著垃圾焚燒發(fā)電，作為垃圾處理的主要方式得到國(guó)家的認(rèn)可，作為專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的行業(yè)得到國(guó)家的認(rèn)可，也意味著未來(lái)垃圾焚燒發(fā)電將以獨(dú)立行業(yè)的姿態(tài)發(fā)展。

《通知》首次由五個(gè)最重要部門(mén)聯(lián)合印發(fā)，如國(guó)家展改委負(fù)責(zé)制定垃圾處理政策，住房建設(shè)部負(fù)責(zé)垃圾處理設(shè)施的選址等，環(huán)境保護(hù)部負(fù)責(zé)制定與垃圾處理相關(guān)的環(huán)境保護(hù)政策和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)土資源部負(fù)責(zé)垃圾處理設(shè)施的土地供應(yīng)。特別是，《通知》聯(lián)合發(fā)文單位中出現(xiàn)了國(guó)家能源局這個(gè)專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的部門(mén)。生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目收入的80%來(lái)自于售電收入，是典型的能源項(xiàng)目。從技術(shù)上看，生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目設(shè)備主要包括鍋爐、汽輪機(jī)、發(fā)電機(jī)，是典型的發(fā)電項(xiàng)目。生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目享受?chē)?guó)家可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)貼資金支持，是典型的可再生能源項(xiàng)目。所以，生活垃圾焚燒發(fā)電既是環(huán)保項(xiàng)目，也是典型的能源項(xiàng)目。國(guó)家能源局負(fù)責(zé)包括垃圾焚燒發(fā)電在內(nèi)的所有可再生能源的規(guī)劃編制和政策制定，負(fù)責(zé)國(guó)家可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)貼項(xiàng)目申請(qǐng)管理等，將大大提高垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的規(guī)范性科學(xué)性與現(xiàn)代化國(guó)際化水平。

首次提出實(shí)施規(guī)劃管理思路

《通知》首次明確提出了編制省級(jí)生活焚燒發(fā)電中長(zhǎng)期專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，而且還要落實(shí)到具體項(xiàng)目布局。這對(duì)于垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展是至關(guān)重要的。之前關(guān)于垃圾處理的國(guó)家或省級(jí)規(guī)劃，很少有落實(shí)到具體項(xiàng)目布局的。垃圾焚燒發(fā)電可持續(xù)健康發(fā)展，必須在省級(jí)層面做到統(tǒng)一規(guī)劃，科學(xué)布局?！锻ㄖ访鞔_，由國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局指導(dǎo)地方編制本地區(qū)省級(jí)垃圾焚燒發(fā)電中長(zhǎng)期專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃周期為2018-2030年，2018年底前完成?？紤]到專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃周期長(zhǎng)，跨度13年，省級(jí)規(guī)劃編制部門(mén)根據(jù)國(guó)家相關(guān)規(guī)劃指導(dǎo)文件，綜合考慮人口增長(zhǎng)、城鎮(zhèn)化率提升、居民生活水平等因素，統(tǒng)籌全省垃圾資源分布和發(fā)展趨勢(shì)，科學(xué)合理制定好專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，特別是項(xiàng)目布局、規(guī)模和建設(shè)時(shí)序等，同時(shí)應(yīng)保證規(guī)劃的獨(dú)立性。同時(shí)，垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目投資主體須制定清晰的企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，根據(jù)地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展?jié)摿?，確定未來(lái)十年的區(qū)域布局重點(diǎn)。

《通知》首次提出定期對(duì)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估考核，并建立滾動(dòng)調(diào)整機(jī)制。同樣因?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃周期長(zhǎng)，在“十四五”和“十五五”規(guī)劃布局項(xiàng)目中，難以避免會(huì)遇到區(qū)域發(fā)展發(fā)生新變化、對(duì)未來(lái)發(fā)展估計(jì)不足等情況，導(dǎo)致某些項(xiàng)目無(wú)法落地，因此省級(jí)發(fā)展改革（能源）部門(mén)應(yīng)按照《通知》要求，牽頭制定垃圾焚燒發(fā)電專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃評(píng)估考核和滾動(dòng)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)年度評(píng)估考核結(jié)果，及時(shí)調(diào)整專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃中的項(xiàng)目布局，刪除選址不滿(mǎn)足相關(guān)要求、無(wú)法落地的項(xiàng)目，增補(bǔ)已完成選址的新布局項(xiàng)目，避免出現(xiàn)一些項(xiàng)目選址頻繁變更或久久無(wú)法落地的現(xiàn)象，為行業(yè)發(fā)展造成不良影響。

《通知》首次提出對(duì)納入專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的項(xiàng)目實(shí)行入庫(kù)統(tǒng)一管理。即納入專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的項(xiàng)目應(yīng)同步及時(shí)列入國(guó)家發(fā)改委重大建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)和國(guó)家能源局可再生能源項(xiàng)目管理系統(tǒng)規(guī)劃庫(kù)。國(guó)家相關(guān)部門(mén)通過(guò)項(xiàng)目規(guī)劃庫(kù)對(duì)全國(guó)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目進(jìn)行管理，各部門(mén)之間在規(guī)劃庫(kù)基礎(chǔ)上建立信息共享機(jī)制。只有納入到國(guó)家可再生能源規(guī)劃庫(kù)，才能享受到國(guó)家可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)貼資金支持，另外發(fā)展改革部門(mén)在PPP項(xiàng)目推介和中央預(yù)算內(nèi)資金等方面、住房城鄉(xiāng)建設(shè)（城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境衛(wèi)生）部門(mén)在選址審查和核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)方面、國(guó)土資源部門(mén)在安排用地計(jì)劃指標(biāo)方面、環(huán)境保護(hù)部門(mén)在開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批服務(wù)方面才予以支持。

《通知》以中央預(yù)算內(nèi)資金、國(guó)家可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)貼資金、項(xiàng)目選址審查、用地指標(biāo)、環(huán)評(píng)審批等政策措施為抓手，強(qiáng)化規(guī)劃的約束性和嚴(yán)肅性，督促地方科學(xué)合理編制專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，做好項(xiàng)目選址和信息公開(kāi)工作，防止出現(xiàn)“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”不良現(xiàn)象；督促項(xiàng)目投資主體科學(xué)制定企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、精細(xì)化完成項(xiàng)目前期工作。通過(guò)加強(qiáng)規(guī)劃管理工作，從項(xiàng)目建設(shè)前端有效防范化解“鄰避”問(wèn)題，積極推進(jìn)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目落地。

最具操作性的政策舉措

在歷史上與垃圾處理相關(guān)的文件中，《通知》是最具操作性的一個(gè)文件?！锻ㄖ肥状翁岢隽舜龠M(jìn)垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的具備操作性的政策措施全體系。五部門(mén)分別從規(guī)劃、選址、環(huán)保、土地、資、補(bǔ)貼等方面形成了政策合力。

《通知》首次明確由省級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)牽頭組織指導(dǎo)地方人民政府嚴(yán)格按照相關(guān)要求做好垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目選址，提前完成選址工作。項(xiàng)目選址確定后，地方人民政府應(yīng)合理安排周邊項(xiàng)目建設(shè)時(shí)序，不得因周邊項(xiàng)目建設(shè)影響生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目選址落地。同時(shí)由省級(jí)政府指導(dǎo)督促地方人民政府依法做好規(guī)劃選址信息公開(kāi)和防范化解環(huán)境社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)工作。

近年來(lái)，引起“鄰避”效應(yīng)的一個(gè)重要原因是政府規(guī)劃的隨意性，項(xiàng)目選址涉及部門(mén)多，包括規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保、林業(yè)等部門(mén)，其中規(guī)劃部門(mén)是牽頭和責(zé)任單位。提前、科學(xué)、合理做好項(xiàng)目規(guī)劃選址工作，是防范化解“鄰避”問(wèn)題的首要前提。同時(shí)做好場(chǎng)址保護(hù)工作，確保項(xiàng)目選址工作的科學(xué)性和嚴(yán)肅性，是防范化解“鄰避”效應(yīng)、確保項(xiàng)目落地的關(guān)鍵。而規(guī)劃選址信息公開(kāi)，讓群眾參與到?jīng)Q策中來(lái)，傾聽(tīng)和注重群眾的訴求，也是防范化解“鄰避”效應(yīng)的重要環(huán)節(jié)。

規(guī)劃選址階段是項(xiàng)目投資主體介入項(xiàng)目的最佳時(shí)期，投資主體應(yīng)積極配合地方政府做好項(xiàng)目選址相關(guān)工作，從技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)保和社會(huì)影響等方面進(jìn)行比較分析，提出多個(gè)備選場(chǎng)址，供政府決策。配合地方政府做好信息公開(kāi)工作，通過(guò)走訪(fǎng)宣傳、組織群眾赴優(yōu)秀項(xiàng)目參觀(guān)等方式，取得群眾的理解和信任，公開(kāi)公平公正做好項(xiàng)目推進(jìn)工作，為項(xiàng)目順利落地創(chuàng)造良好條件。

還需進(jìn)一步制定管理細(xì)則

《通知》從規(guī)范垃圾焚燒發(fā)電規(guī)劃編制和項(xiàng)目選址方面作出了開(kāi)創(chuàng)性貢獻(xiàn)，但文中很多任務(wù)和要求僅僅是原則性、規(guī)范性、指引性的，“一分部署，九分落實(shí)”，各方還需要按照《通知》相關(guān)要求和分工，進(jìn)一步制定管理細(xì)則，特別是國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局如何指導(dǎo)地方編制中長(zhǎng)期專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，省級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)如何指導(dǎo)地方政府做好規(guī)劃選址和場(chǎng)址保護(hù)工作，省級(jí)政府如何指導(dǎo)督促地方政府做好規(guī)劃選址信息公開(kāi)和防范化解環(huán)境社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)工作，國(guó)家可再生能源項(xiàng)目信息管理系統(tǒng)如何實(shí)現(xiàn)入庫(kù)管理，相關(guān)部門(mén)在信息共享機(jī)制下如何相互配合開(kāi)展規(guī)劃管理工作、省級(jí)發(fā)展改革（能源）部門(mén)如何建立專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃評(píng)估考核機(jī)制等方面，這些都還需進(jìn)一步細(xì)化，加快推進(jìn)相關(guān)工作，確?！锻ㄖ犯黜?xiàng)要求落到實(shí)處，引導(dǎo)行業(yè)走上健康發(fā)展的道路。

長(zhǎng)風(fēng)破浪會(huì)有時(shí)，直掛云帆濟(jì)滄海。一方面，科學(xué)合理制定垃圾焚燒發(fā)電規(guī)劃，做好規(guī)劃選址和信息公開(kāi)工作，強(qiáng)化規(guī)劃的約束性和嚴(yán)肅性，開(kāi)拓項(xiàng)目建設(shè)新模式，從前端抓好規(guī)劃選址工作；另一方面，加強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)行監(jiān)測(cè)，確保達(dá)標(biāo)排放，從后端抓好監(jiān)測(cè)排放工作。前端、后端兩手抓，兩手都要硬，必將徹底解決好垃圾焚燒發(fā)電“鄰避”問(wèn)題，開(kāi)啟行業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展新征程。

（胡延國(guó)系中國(guó)生物質(zhì)能源產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟垃圾焚燒發(fā)電專(zhuān)委會(huì)主任委員、光大環(huán)保（中國(guó)）有限公司總裁；張海平系中國(guó)電建四川電力設(shè)計(jì)咨詢(xún)有限責(zé)任公司高級(jí)工程師；熊建系中國(guó)生物質(zhì)能源產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟生物質(zhì)供熱專(zhuān)委會(huì)主任委員、武漢光谷藍(lán)焰新能源股份有限公司董事長(zhǎng)）

來(lái)源:中國(guó)能源報(bào)  作者:胡延國(guó) 張海平等

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