來源：固廢觀察 作者：張益

近幾年，我國在污染土壤修復(fù)領(lǐng)域先后出臺了一系列相關(guān)政策、法規(guī)等規(guī)范性文件，在完善政策法規(guī)、建立管理體制、明確責(zé)任主體等方面取得了可喜的進(jìn)展，但仍存在較多需要進(jìn)一步完善的地方。

立法步伐：逐漸加快

總結(jié)相關(guān)政策法規(guī)的發(fā)布?xì)v程，我國土壤污染防治的立法工作主要經(jīng)歷了三個階段：

第一階段（2002-2007年）：開始涉及土壤環(huán)境保護(hù)階段。包括發(fā)布《關(guān)于切實(shí)做好企業(yè)搬遷過程中環(huán)境污染防治工作的通知》，修訂《中華人民共和國土地管理法》等。

第二階段（2008-2012年）：逐步重視土壤污染問題階段。相繼發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見》、《關(guān)于加強(qiáng)重金屬污染防治工作的指導(dǎo)意見》、《重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)劃》、《土地復(fù)墾條例》、《湘江流域重金屬污染治理實(shí)施方案》、《關(guān)于保障工業(yè)企業(yè)場地再開發(fā)利用環(huán)境安全的通知》等政策法規(guī)。

第三階段（2013年以來）：加快土壤修復(fù)立法步伐階段。2013年1月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)近期土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作安排的通知》，6月環(huán)保部發(fā)布《中國土壤環(huán)境保護(hù)政策》；2014年4月通過的《環(huán)境保護(hù)法》修訂案增加了土壤修復(fù)的內(nèi)容，5月環(huán)保部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)工業(yè)企業(yè)關(guān)停、搬遷及原址場地再開發(fā)利用過程中污染防治工作的通知》，11月環(huán)保部發(fā)布《工業(yè)企業(yè)場地環(huán)境調(diào)查評估及修復(fù)工作指南（試行）》。

據(jù)報道，《土壤污染防治行動計劃》（“土十條”）已經(jīng)環(huán)保部常務(wù)會議審議并原則通過，有望在2015年上半年出臺；《土壤污染防治法》被列為全國人大第一類立法計劃項(xiàng)目，預(yù)計將在2017年前后出臺。由此，我國土壤污染防治的法規(guī)體系有望在“十三五”期間得到完善。

管理體系：初步建立

根據(jù)我國現(xiàn)行的法律、法規(guī)，土壤污染防治管理體制包括國家和地方兩個層面，兩個層面的管理體系基本類同。不管是在國家立法層面上還是地方立法中，涉及土壤污染防治管理的行政都很多。

環(huán)境保護(hù)管理部門：主要負(fù)責(zé)土壤污染源頭預(yù)防、控制和污染防治的監(jiān)督管理；

國土資源管理部門：主要負(fù)責(zé)土壤改良、監(jiān)測，以及土地評級；

農(nóng)業(yè)行政管理部門：主要負(fù)責(zé)農(nóng)用地土壤改良、監(jiān)測和安全管理；

經(jīng)濟(jì)信息管理部門：主要負(fù)責(zé)工業(yè)場地污染預(yù)防和整治管理；

建設(shè)行政管理部門：主要負(fù)責(zé)建設(shè)用地的開發(fā)、建設(shè)和管理；

水利行政管理部門：主要負(fù)責(zé)水土流失控制和土壤侵蝕監(jiān)測；

礦產(chǎn)資源管理部門：主要負(fù)責(zé)礦產(chǎn)資源開發(fā)地的土地規(guī)劃、土壤修復(fù)和土地復(fù)墾；

發(fā)展改革、規(guī)劃、財政、科技、衛(wèi)生、工商等管理部門：在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)土壤污染防治相關(guān)工作。

兩大問題：亟需解決

責(zé)任主體尚不清晰

借鑒國外對土壤污染防治的立法經(jīng)驗(yàn)，土壤污染防治可概括為兩種類型，即農(nóng)用地土壤污染防治和工業(yè)用地土壤污染防治。前者的責(zé)任主體為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，后者的責(zé)任主體為造成土壤污染的單位及其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員。但在我國的法律條款中對以上主體缺乏明確的定位和有效的約束。比如，《憲法》中規(guī)定了合理利用土地和防治土壤污染的粗放原則，《刑法》中對一些可能造成土壤污染的行為規(guī)定了相應(yīng)的刑事責(zé)任，但這些條文均存在缺乏可操作性的問題，難以具體執(zhí)行。

2014年1月23日的國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)近期土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作安排的通知》中，強(qiáng)調(diào)了“落實(shí)企業(yè)保護(hù)土壤環(huán)境的主體責(zé)任”，明確了“誰污染，誰治理”的基本原則，為下一步污染責(zé)任體系的建立打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。對于增量土地，可遵循“誰污染，誰治理”的原則來明確責(zé)任主體；而對于存量土地，可參照“誰投資，誰受益”的原則來設(shè)計商業(yè)模式。

風(fēng)險管控存在缺口

從國內(nèi)外研究進(jìn)展來看，風(fēng)險評估、風(fēng)險分析和風(fēng)險管理已經(jīng)逐漸作為一種政策分析工具和管理手段，廣泛應(yīng)用于解決復(fù)雜、困難的環(huán)境問題，特別是在土壤污染防治方面。

2001年原國家環(huán)?？偩职l(fā)布的《國家環(huán)境科技發(fā)展“十五”計劃綱要》中把研究建立環(huán)境風(fēng)險管理制度作為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代環(huán)境政策、建立科學(xué)決策的技術(shù)支撐體系的科技工作之一，并開展了相關(guān)研究工作。但目前我國在污染土壤風(fēng)險評價、風(fēng)險管理的制度建設(shè)方面還存在缺口。如何在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國國情進(jìn)一步探討土壤污染風(fēng)險管理制度，仍然是今后環(huán)境保護(hù)工作面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)。

立法體系：有待完善

目前我國關(guān)于土壤污染防治的立法仍不健全，在很多關(guān)鍵問題上還有所缺失，這也是造成土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)一直不溫不火的原因之一。未來應(yīng)該從以下三個方面，進(jìn)行土壤污染防治法規(guī)體系的完善：

第一，完善法規(guī)體系。盡快出臺《土壤污染防治法》、《土壤污染防治行動計劃》、《土壤污染防治條例》、《污染場地管理?xiàng)l例》和《土壤污染防治技術(shù)政策》，編制《重金屬污染綜合防治“十三五”規(guī)劃》和《全國土壤環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃》，修訂《中國人民共和國土地管理法》等相關(guān)政策法規(guī)。

第二，明確責(zé)任主體。不管是工業(yè)污染場地還是農(nóng)田土壤，當(dāng)前我國土壤污染防治從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)向上層建筑傳遞的最大呼聲是為項(xiàng)目“尋找埋單人”，由此就產(chǎn)生了認(rèn)定責(zé)任主體和明確管理部門的需求。

第三，健全管控體系。建立健全土壤污染監(jiān)測防治體系、污染舉報制度，對土壤污染過程進(jìn)行管理和監(jiān)督；從污染源頭控制出發(fā)，減少重金屬對土壤的污染。加強(qiáng)對礦產(chǎn)資源開發(fā)的管理，從源頭上控制礦產(chǎn)開發(fā)及冶煉過程對土壤和水體的重金屬污染風(fēng)險。

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