來源：固廢觀察 作者：張益

在很多人眼中，污染土壤修復(fù)是環(huán)保行業(yè)的一塊“大蛋糕”。但事實(shí)上，污染土壤修復(fù)工程耗時(shí)耗力又耗資，有一種說法是中國改革開放30多年積累的財(cái)富全部用于污染土壤修復(fù)都不夠。因此，單一依賴政府財(cái)力支出肯定是不可持續(xù)的，若要享用好這塊“大蛋糕”，全面打開污染土壤修復(fù)市場(chǎng)，解決資金來源的創(chuàng)新商業(yè)模式必不可少。

現(xiàn)狀：資金依賴財(cái)政

我國現(xiàn)階段污染土壤修復(fù)的商業(yè)模式主要有兩種：一是“先出讓，再修復(fù)”模式，修復(fù)經(jīng)費(fèi)由土地開發(fā)商承擔(dān)。目前采用這一模式的項(xiàng)目較少，其主要弊病在于無法約束土地開發(fā)商、防止其將土壤修復(fù)資金挪作他用，二是“先修復(fù)，再出讓”模式，修復(fù)資金來源于財(cái)政撥款和銀行貸款。土地儲(chǔ)備中心將從搬遷企業(yè)收購的土地，在進(jìn)行調(diào)查、評(píng)估、修復(fù)并通過驗(yàn)收后再進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。我國目前大部分污染土壤修復(fù)項(xiàng)目采用這種商業(yè)模式。

從當(dāng)前我國土壤修復(fù)項(xiàng)目所采用的商業(yè)模式可以看出，修復(fù)資金大多數(shù)來源于政府，相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，政府承擔(dān)的修復(fù)資金所占比例達(dá)四分之三。資金來源過度依賴政府，特別是中央財(cái)政，沒有穩(wěn)定的支付體系，就難以形成合理的盈利模式，這在很大程度上制約著我國土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

根據(jù)《全國土壤環(huán)境保護(hù)十二五規(guī)劃》，在"十二五"期間，中央財(cái)政計(jì)劃撥款300億元用于全國污染土壤修復(fù),按常理應(yīng)可帶動(dòng)上千億元的地方配套資金投入，但在目前政策法規(guī)和商業(yè)模式尚不十分明朗的情況下，地方政府對(duì)資金投入的積極性不高，很多地方政府都是在用“真污染場(chǎng)地、假配套承諾”來套取中央財(cái)政投入，各地實(shí)際投入的配套資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)預(yù)期。

環(huán)保部南京環(huán)科所研究員林玉鎖認(rèn)為，場(chǎng)地修復(fù)將使原來的老工業(yè)區(qū)升級(jí)改善，并帶來巨大經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。因而場(chǎng)地修復(fù)不該只關(guān)注修復(fù)一噸土花費(fèi)多少錢，而應(yīng)從更廣義的經(jīng)濟(jì)學(xué)角度考慮，“這筆賬應(yīng)由政府與企業(yè)共同來算”。

期待：商業(yè)模式創(chuàng)新

目前企業(yè)參與土壤修復(fù)項(xiàng)目的操作模式主要有兩種：一是方案設(shè)計(jì)與工程實(shí)施分離的模式，即先由專業(yè)單位進(jìn)行調(diào)查評(píng)估與修復(fù)方案設(shè)計(jì)，再由專業(yè)公司負(fù)責(zé)修復(fù)工程的實(shí)施；二是工程總承包（EPC）模式，即由專業(yè)單位提供從前期調(diào)查評(píng)估到后期修復(fù)工程實(shí)施的整體服務(wù)。

但是上述兩種模式均以工程技術(shù)服務(wù)為核心，無法有效保證土壤修復(fù)的效果與效率，特別是無法解決資金投入不足等問題。由于各種原因，采用績(jī)效合同服務(wù)的“環(huán)境污染第三方治理”模式，以及具有較好融資效果的BOT、PPP等模式，目前在污染土壤修復(fù)領(lǐng)域還沒有得以推廣。

“環(huán)境污染第三方治理”模式。是排污者通過繳納或按合同約定支付費(fèi)用，委托專業(yè)公司進(jìn)行污染治理的新模式，是推進(jìn)污染土壤修復(fù)專業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化的重要途徑。今后，政府將鼓勵(lì)在污染土壤修復(fù)領(lǐng)域采用環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)等方式引入第三方專業(yè)公司進(jìn)行整體設(shè)計(jì)、綜合治理。

BOT模式即“建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓”模式。BOT模式解決了資金來源的難題，以未來收益作保，便于項(xiàng)目融資，土壤修復(fù)成本在政府與企業(yè)之間分?jǐn)?。土壤修?fù)企業(yè)可以從項(xiàng)目運(yùn)營中獲得盈利，積極性將大大提高。但是由于項(xiàng)目運(yùn)行經(jīng)營時(shí)間較長(zhǎng)，可能面臨各種風(fēng)險(xiǎn)，也增加了項(xiàng)目運(yùn)作資金需求量，對(duì)土壤修復(fù)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)控制和融資能力提出了更高的要求。

PPP模式即“政府-企業(yè)-合作”模式。這種融資形式的實(shí)質(zhì)是政府通過給予企業(yè)長(zhǎng)期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，以解決政府的財(cái)政困境。將新型的政企合作PPP模式應(yīng)用于土壤修復(fù)領(lǐng)域，可以發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢(shì)，共同承擔(dān)項(xiàng)目投資、實(shí)施責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)，在政府和企業(yè)間進(jìn)行最合理的風(fēng)險(xiǎn)分配。

政府作為主要責(zé)任主體，應(yīng)該從政策法規(guī)的完善入手，推動(dòng)PPP等融資效果更好的商業(yè)模式在土壤修復(fù)領(lǐng)域的應(yīng)用，以解決土壤修復(fù)領(lǐng)域面臨的融資、治理效果及效率等核心問題。

建議：設(shè)立政府基金

我國需要政府出資修復(fù)的污染土壤數(shù)量巨大。首先，對(duì)于歷史遺留下來的土壤污染問題，尤其是已關(guān)停的企業(yè)造成的污染后果，難以用傳統(tǒng)的“誰污染，誰治理”的原則去追究責(zé)任人。其次，大面積的農(nóng)田土壤污染修復(fù)費(fèi)用極高，由于缺乏具體的責(zé)任人，修復(fù)工程幾乎無法推動(dòng)。再次，土壤污染可能引起突發(fā)性公共事件，需要政府有足夠的資金，以保障在突發(fā)事件中所需要進(jìn)行的評(píng)估、修復(fù)、賠償?shù)裙ぷ髂軌蝽樌M(jìn)行。解決資金投入問題，是土壤修復(fù)領(lǐng)域面臨的迫切問題。因此設(shè)立土壤修復(fù)專項(xiàng)基金具有必要性。

目前污染土壤修復(fù)的基金模式已成為行業(yè)討論較多的話題之一，根據(jù)土壤修復(fù)資金來源的國際經(jīng)驗(yàn)，這種模式在美國已經(jīng)得到了廣泛的應(yīng)用。根據(jù)目前的形勢(shì)，隨著電子廢物處理基金、礦山治理基金等專項(xiàng)基金政策的不斷推出，我國環(huán)境治理基金文化已經(jīng)形成，因此推行土壤修復(fù)專項(xiàng)基金政策具有可能性。

在專項(xiàng)基金的設(shè)立上，建議由國家相關(guān)部門牽頭，借鑒美國政府性信托基金運(yùn)作模式，盡快建立以“誰污染、誰付費(fèi)”和“誰投資，誰受益”為原則的多責(zé)任、多目標(biāo)的投融資體系，確定合適的基金規(guī)模和資金來源（建議由財(cái)政資金和生產(chǎn)石油、化學(xué)品的原料稅、環(huán)境稅等組成），用于解決歷史遺留和無法確認(rèn)責(zé)任主體的污染土壤修復(fù)問題。

借鑒：美國成功經(jīng)驗(yàn)

1980年，美國國會(huì)通過了《環(huán)境應(yīng)對(duì)、賠償和責(zé)任綜合法》，在法律中明確成立超級(jí)基金（Super Found），其主要經(jīng)費(fèi)來源于國內(nèi)生產(chǎn)石油和進(jìn)口石油產(chǎn)品稅、化學(xué)品原料稅及環(huán)境稅。上述稅收全部進(jìn)入超級(jí)基金的托管基金，然后按每年的實(shí)際需要進(jìn)行撥款。其他來源包括常規(guī)撥款、從污染責(zé)任者追討的修復(fù)和管理費(fèi)用、罰款、利息及其他投資收入等。

在超級(jí)基金的適用范圍方面，為了利用有限的資金使更多的受污染土地得到治理，美國政府建立了《國家優(yōu)先治理污染現(xiàn)場(chǎng)順序名單》制度，超級(jí)基金只支持被列入名單的污染土地。按照法律規(guī)定，聯(lián)邦土地登記處推薦待評(píng)估的污染場(chǎng)址名單，環(huán)保局或有資質(zhì)機(jī)構(gòu)對(duì)污染場(chǎng)址進(jìn)行初步環(huán)境評(píng)估，在此基礎(chǔ)上確定名單內(nèi)各污染場(chǎng)址的治理順序。根據(jù)法案的相關(guān)規(guī)定，只有當(dāng)責(zé)任主體不能確定，或無力或拒絕承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用時(shí)，才可用超級(jí)基金來支付修復(fù)費(fèi)用。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1983-2008年，超級(jí)基金項(xiàng)目共清理污染土壤、廢物和沉積物1億多立方米，治理垃圾滲濾液、地下水、地表水約12.9億立方米。截至2012年7月26日，美國共有1664個(gè)污染場(chǎng)地列入國家優(yōu)先名單，其中360個(gè)污染場(chǎng)地已清理完畢，1304個(gè)污染場(chǎng)地仍留在國家優(yōu)先名單內(nèi)。為推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步，EPA設(shè)立了“超級(jí)基金創(chuàng)新技術(shù)評(píng)價(jià)”標(biāo)志和場(chǎng)地清理技術(shù)交流平臺(tái)，鼓勵(lì)企業(yè)與科研單位的技術(shù)創(chuàng)新。

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