清潔的空氣、干凈的水、安全的食品……這些我們賴以生存的基礎(chǔ)，正越來越引起關(guān)注。五年來，唯GDP論英雄的政績觀正在發(fā)生改變，“綠水青山就是金山銀山”正深入人心。

環(huán)保并非環(huán)保部門一家之責(zé)，政府一方之力，還需企業(yè)創(chuàng)新、公眾參與。我們聚焦了一位奔波在治霾一線的專家、一個因環(huán)保而問責(zé)的自然保護區(qū)和一群推動環(huán)境信息公開的人，回顧這五年的環(huán)保綠績，也期待更大的環(huán)保合力。

合力大環(huán)保這五年 南方周末梁淑怡 | 制圖

牽住問責(zé)“一把手”這個“牛鼻子”，綠績成為官員考核的重要指標(biāo)，正在改變地方主政者“生態(tài)環(huán)境為經(jīng)濟發(fā)展讓路”的固有觀念。

從頂層設(shè)計到立法、執(zhí)法，環(huán)保工作變成了各部門聯(lián)動協(xié)調(diào)的“大環(huán)保”。

“過去大家一直在討論企業(yè)做環(huán)保的經(jīng)濟成本，反而忽視了環(huán)保給企業(yè)帶來的真正收益和競爭優(yōu)勢?！?/p>

柴發(fā)合的電腦里，長期存著一組圖片。當(dāng)看到組圖的主色調(diào)由燥熱的紅色系漸變?yōu)榱钊诵拟木G色系時，這位中國環(huán)境科學(xué)研究院大氣首席科學(xué)家緊繃的神經(jīng)才略有放松，眉頭稍有舒展。

這是一組京津冀地區(qū)PM2.5的濃度圖，顏色越綠，空氣質(zhì)量越好。和2013年比，京津冀地區(qū)2016年平均PM2.5濃度已經(jīng)下降了33%，這在五年前，幾乎是一個難以想象的降幅。

2013-2016年全國近地面PM2.5濃度衛(wèi)星反演圖 中國環(huán)境空氣質(zhì)量管理評估報告截圖 | 圖

治霾呼聲下，以大氣污染治理為突破口的環(huán)境治理和生態(tài)保護，在過去五年發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變。牽住問責(zé)“一把手”這個“牛鼻子”，綠績成為官員考核的重要指標(biāo)，正在改變地方主政者“生態(tài)環(huán)境為經(jīng)濟發(fā)展讓路”的固有觀念。

黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)的部署頻次密集。從頂層設(shè)計到立法、執(zhí)法，環(huán)保工作變成了各部門聯(lián)動協(xié)調(diào)的“大環(huán)保”。

變化繼續(xù)蔓延到產(chǎn)業(yè)和公眾中，改造升級帶來了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，環(huán)保也是企業(yè)的競爭優(yōu)勢。公眾參與和信息公開拉近了決策層與民眾的距離，解決了多年未解的難題。公眾、企業(yè)、政府的良性互動正推動中國環(huán)境治理波浪式前進，產(chǎn)生了1+1+1>3的作用。

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“氣”始合力

又到秋冬季，公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍常想起2012年前的那幾個冬季，因為比多數(shù)家長更早了解空氣污染的危害，他通過不同途徑提出學(xué)生不應(yīng)在霧霾天長跑、踢球，但只是被告知“需要聽教委統(tǒng)一安排”。

“我感到非常無力，沒有辦法推動，也不知道什么時候呼吁才有結(jié)果?！瘪R軍心里著急。

PM2.5這個專業(yè)術(shù)語進入公眾視野后，被火速列入環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準。2012年緊急建設(shè)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，2013年1月1日，北京作為第一批開展監(jiān)測的74個城市，發(fā)布了全新的空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)。

就在這第一個月，柴發(fā)合至今仍然會跟旁人反復(fù)說起這個記錄——一個月京津冀地區(qū)出現(xiàn)五次重污染天氣。“污染確實是到了不解決不行的狀態(tài)。”

在那之前，環(huán)保部已經(jīng)牽頭研究方案，但是接連的重污染天氣和輿論壓力還是給決策層造成了很大的沖擊。環(huán)保部、發(fā)改委、工信委、能源局以及地方官員被緊急抽調(diào)，加速研究后被稱為“大氣十條”的《大氣污染防治行動計劃》。

最忙的一段時間，柴發(fā)合記得，不管是司長還是部長都靠盒飯度日。

2013年9月，被譽為“史上最強”空氣清潔行動的大氣十條出臺。“以大氣十條為標(biāo)志的污染控制措施，既是生態(tài)文明建設(shè)的第一步，也是重要的突破口?！敝袊嗣翊髮W(xué)環(huán)境政策與環(huán)境規(guī)劃研究所所長宋國君對南方周末記者說。

空氣流動性使得大氣污染治理沒有邊界，大氣十條打破了部門和區(qū)域的壁壘。各地紛紛設(shè)立“大氣辦”，主任由分管環(huán)保的副市長升為市長，有的甚至是省長。針對大氣十條的考核辦法則明確規(guī)定，負總責(zé)的是政府主要負責(zé)人。

地方領(lǐng)導(dǎo)“壯士斷腕”“刮骨療毒”的表態(tài)頻現(xiàn)報端，成果也已提前凸顯。截至2016年，不少地區(qū)提前達到了“大氣十條”第一階段的目標(biāo)，達標(biāo)城市從3個提高到了84個。作為重中之重的北京，2016年P(guān)M2.5的年均濃度也已經(jīng)較2012年下降了23.7%。

2016年12月31日，一名市民戴口罩在北京天壇公園內(nèi)行走。 新華社金良快攝 | 圖

京津冀地區(qū)雖未完全告別重污染日，但業(yè)內(nèi)常常形容為“雖然還在發(fā)燒，但是燒的熱度已經(jīng)下降了”。

在武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長秦天寶看來，這五年環(huán)境治理最大的改變之一在于思路的轉(zhuǎn)變，即不再過度強調(diào)總量控制，而是從手段回歸目標(biāo)，將環(huán)境質(zhì)量的改善和提升作為工作重心。

從氣開始，按照環(huán)境要素管理的“氣、水、土三大戰(zhàn)役”逐一開啟。2014年、2016年，“水十條”“土十條”相繼頒布。

對癥“九龍治水”的水十條涉及環(huán)保、住建、農(nóng)業(yè)、水利等17個部門和單位，更引入中組部、監(jiān)察部兩大部門，每一項都明確標(biāo)注各部門具體職責(zé)并對外公布。

中華人民共和國土壤污染防治法(草案)征求意見 全國人大官網(wǎng)截圖 | 圖

土壤監(jiān)測數(shù)據(jù)一度是“不能說的秘密”，數(shù)據(jù)公開后也僅能從宏觀上來反映我國土壤污染的總體情況。而今，新的土壤詳查已經(jīng)開始，為避免工作重復(fù)，由環(huán)保、財政、國土、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)計委五個部門聯(lián)合組織。

常被詬病的規(guī)劃打架也被要求“多規(guī)合一”，生態(tài)保護紅線成為全國“一張圖”，“不能越雷池一步”。

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牽住“牛鼻子”

類似大氣十條對政府主要負責(zé)人的考核，還有河長制，從長江到小溝渠，都立上了負責(zé)人的名字。

每到秋天，浙江省杭州市臨安區(qū)的太湖源鎮(zhèn)指南村就成了江浙滬地區(qū)的后花園，因千年古楓而得名“紅葉小鎮(zhèn)”擁有著300多棵紅楓、銀杏等樹木。 南方周末記者劉佳攝 | 圖

而在浙江省湖州市安吉縣，“綠色政績”早就成了任免升遷的重要參考依據(jù)。

2005年8月，時任浙江省委書記習(xí)近平在此考察時提出“綠水青山就是金山銀山”，漸漸改變了地方干部的單一經(jīng)濟考核模式。

曾擔(dān)任上墅鄉(xiāng)副鄉(xiāng)長的鄧錦森在2014年主抓治污工作，對兩家造紙企業(yè)整治提升，取締關(guān)閉15家手工造紙作坊，在以生態(tài)保護為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中拿了全縣考核第一名。2015年，鄧錦森調(diào)到縣里任縣規(guī)劃局副局長。

南方周末記者梳理發(fā)現(xiàn)，2014年至2017年的國務(wù)院政府工作報告，每次都到霧霾、環(huán)境、生態(tài)等字眼。

地方政府報告對環(huán)境的著墨增多，環(huán)保部副正部長先后轉(zhuǎn)任河北、北京主政。自2014年以來的3年間，至少有6名環(huán)保系統(tǒng)廳局級及以上官員赴任各地黨政要職，其中5名為“一把手”。

“把責(zé)任加到地方黨政‘一把手’身上，是解決中國環(huán)境問題的關(guān)鍵?！崩ド蕉趴舜髮W(xué)環(huán)境研究中心主任張俊杰觀察到。

2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》，明確提出對官員損害生態(tài)環(huán)境的責(zé)任“終身追究”以及“黨政同責(zé)”。

約談、督查、督察……在對地方政府的環(huán)保約束上，中共十八大以來，各類軟硬手段頻繁亮劍。

農(nóng)健 | 圖

2010年進入環(huán)保部華北督查中心的曹躍霆在接受媒體采訪時表示，彼時執(zhí)法經(jīng)常受到各種干預(yù)，“時常有一種無力感”。

從新環(huán)保法修訂，到國控空氣質(zhì)量監(jiān)測站監(jiān)測事權(quán)上收，再到中央環(huán)保督察組，以及正在推進的省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革等一系列動作，正在從根本上改變環(huán)境守法難、執(zhí)法成本高，地方保護主義的環(huán)境治理現(xiàn)實難題。

督查方式不斷創(chuàng)新，督查對象也在變化，首先是從查企向督政轉(zhuǎn)變。2014年5月，《環(huán)境保護部約談暫行辦法》出臺，督查地方的過程中，環(huán)保部針對環(huán)境問題約談地方主政官員。

15個月內(nèi)，環(huán)保部平均每21天就會約談一個城市。時任山東臨沂市市長張術(shù)平在約談中袒露心跡：“我來接受這一次約談，心情是非常沉重的，同時我的決心也是非常大的，我向你們保證，不會再有第二次約談?！?/p>

如果說約談還是軟性手段，此后的督察則是硬碰硬。2015年7月，中央深改組審議通過《環(huán)境保護督察方案(試行)》，明確建立環(huán)保督察機制。

相較于督查側(cè)重具體問題，中央環(huán)境保護督察將重心放在地方政府的環(huán)保責(zé)任落實上。

2015年底，中央環(huán)保督察組的“第一劍”，就劍指當(dāng)時環(huán)境問題突出的河北。督察手段前所未有的嚴厲，解決了多地多年未解的難題。國家環(huán)保督察辦公室的一位工作人員對南方周末記者說，上海曾有小區(qū)群眾集體致信感謝督察組，“奔走呼號了十多年的無證餐飲污染問題，向督察組報告不到三天就解決了。”

督察并非一時，還有后續(xù)的問責(zé)制度。在甘肅，因為祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境問題，3名負有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的省級干部和15名相關(guān)責(zé)任單位的負責(zé)人被嚴肅問責(zé)。(點擊此處查看相關(guān)報道《問責(zé)整改中的祁連山 | “目前一共有4個副部級、14個司長來過”》)

在兩年多的時間內(nèi)，督察已經(jīng)無死角覆蓋31個省份，問責(zé)共計超過1.5萬人。

柴發(fā)合也感受到了基層政府的變化——以前他到地方授課，學(xué)員大多是環(huán)保系統(tǒng)官員，而現(xiàn)在，黨政“一把手”變成主力軍。

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環(huán)保的經(jīng)濟效益

在摘帽空氣質(zhì)量倒數(shù)第一就掛出橫幅慶祝的河北邢臺，德龍鋼鐵廠真正的改變發(fā)生在新環(huán)保法開始執(zhí)行的2015年。中共十八大以來，在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域，制定修改的法律就有十幾部之多。

這一年，感覺到環(huán)保風(fēng)暴愈加猛烈的德龍控股有限公司董事局主席丁立國下決心加大投入，逐漸把廠區(qū)內(nèi)改造成全封閉料場，又增加了廢水處理和廠區(qū)綠化等項目。

改變并不容易，德龍剛剛經(jīng)歷了2014年鋼鐵行業(yè)的嚴冬，企業(yè)虧損高達幾億元。而幾年來，德龍在環(huán)保改造上的投入已接近十億元人民幣，“這十億是什么概念?都可以在北京建兩個五星級酒店了!那多漂亮，看著多舒服?”

有下屬看不到效益想不通，他就只能換人。“從改造開始我為這個事?lián)Q了三任總經(jīng)理。一度他們想放棄，我也有點動搖?！?/p>

改造的成果，丁立國感觸比誰都深刻。丁立國患有嚴重鼻炎，2000年剛剛收購工廠時，“只要一刮風(fēng)，工廠就看不見人，走路打照面兒得靠喊，自己不敢住廠區(qū)”，但現(xiàn)在每次回到工廠，他都會住在廠區(qū)的宿舍。

后來，丁立國把這個故事講給很多人聽，聽眾包括馬軍。馬軍發(fā)現(xiàn)，“環(huán)境違法成本低、守法成本高”的怪現(xiàn)象正在改變。他記得有一家企業(yè)甚至將每個月10萬元上限的罰款做進年度預(yù)算，因為這遠遠低于他們治污所要付出的代價。

新環(huán)保法實行按日計罰不設(shè)上限，查封扣押、停產(chǎn)限產(chǎn)、問責(zé)乃至入刑的大有人在。約束不僅來自監(jiān)管，還可能來自客戶。在綠色供應(yīng)鏈的推動下，超標(biāo)排放的企業(yè)將會失去更多的訂單。

浙江蕭山的三元紡織是全國十大印染廠之一，因有超標(biāo)排放記錄，多家跨國品牌紛紛準備取消采購訂單。

在綠色采購?fù)苿酉?，三元紡織投資上億元，實現(xiàn)了每天四萬噸廢水達標(biāo)排放?！耙恍┢髽I(yè)開始對我們有想法，畢竟需要作出很大投入。”馬軍說?！暗衅髽I(yè)后來反而當(dāng)面向我們道謝”，因為當(dāng)?shù)貜娀O(jiān)管，訂單大量集中到先行一步做環(huán)保改造的企業(yè)。

環(huán)保企業(yè)也在這五年里獲得了商機。德龍控股已經(jīng)入股了一家環(huán)保公司，丁立國計劃做成環(huán)保咨詢公司，為其他高污染企業(yè)提供整體環(huán)保解決方案。丁立國告訴南方周末記者，沈陽、鞍山、唐山等地級市政府工作人員都來取經(jīng)。

“過去大家一直在討論企業(yè)做環(huán)保的經(jīng)濟成本，反而忽視了環(huán)保給企業(yè)帶來的真正收益和競爭優(yōu)勢，即Doing well by doing good。”張俊杰說。另一方面，他認為環(huán)境管制在治污外還發(fā)揮了內(nèi)生作用，帶來了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，促進從末端到源頭的改變，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革上，環(huán)保成為了推動經(jīng)濟的力量。

去產(chǎn)能一直是大難題，僅2016年，就退出鋼鐵產(chǎn)能6500萬噸，煤炭產(chǎn)能2.9億噸，其中也有環(huán)保加嚴的貢獻。

連股民們也發(fā)現(xiàn)，但凡涉及生態(tài)文明建設(shè)的政策出臺，總會拉動環(huán)保相關(guān)股票，金融機構(gòu)紛紛設(shè)立專注環(huán)保板塊的部門，資本爭相涌入，期望從這塊大蛋糕中分出一角。

據(jù)環(huán)保部規(guī)劃院早前的測算，“十三五”期間，環(huán)?？偼顿Y有望超過17萬億元。環(huán)保產(chǎn)業(yè)中的上市企業(yè)數(shù)量迅速增加，其中既包括主打環(huán)保業(yè)務(wù)的民企，也有從傳統(tǒng)行業(yè)伸出觸角的央企。

中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會與中央財經(jīng)大學(xué)綠色經(jīng)濟與區(qū)域轉(zhuǎn)型研究中心此前調(diào)研了131家A股上市的環(huán)保公司發(fā)現(xiàn)，自2015年以來，在同一會計年度內(nèi)，這些公司的環(huán)保業(yè)務(wù)收入在各季度內(nèi)均呈上升趨勢。

“命令控制型的環(huán)境保護政策在過去五年發(fā)揮了高效的作用，2018年環(huán)保稅將會實行，這些市場調(diào)節(jié)型政策也將發(fā)揮其能效?！睆埧〗芨嬖V南方周末記者。

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國際舞臺的熱詞

中共十八大以來，習(xí)近平總書記涉及生態(tài)文明建設(shè)的有關(guān)重要講話、論述和批示指示多達三百余次。2015年印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》，更是給生態(tài)文明制度框定了“四梁八柱”。多位受訪專家指出，中國一系列綠色方案之所以能持續(xù)發(fā)生效用，源于決策層對環(huán)境治理的魄力。

在宋國君看來，中央深改組很多關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的重大決策，實際上推動了政府加快實施相關(guān)政策。

中外對話網(wǎng)站曾多年評選國內(nèi)的最佳環(huán)境報道作品，據(jù)該機構(gòu)運營副主編馬天杰觀察，獲獎報道中，有影響力的作品都是因為影響了決策層對于環(huán)保的看法，比如青海木里的非法開采、新疆卡拉“縮水”的自然保護區(qū)和騰格里沙漠排污等。

“環(huán)保督政、環(huán)評脫鉤、離任審計，都是以前老大難的問題，做環(huán)保的人都清楚這是機制體制上的硬骨頭?！瘪R天杰對南方周末記者說。

改革成效之快可以從污染源信息公開中窺見。公眾環(huán)境研究中心在五年前聯(lián)合阿拉善SEE等25家機構(gòu)共同提出污染源在線監(jiān)測數(shù)據(jù)實時公開的倡議，“因為是全球首次，所以我們原本計劃五年才能開始，沒想到環(huán)保部2014年就做出要求，到今天主要省市都已建立了實時公開平臺?！瘪R軍說。

在中國舉辦的國際會議上，綠色理念也頻頻被重磅提出。2014年在北京舉辦的APEC會議上，建立APEC綠色供應(yīng)鏈合作網(wǎng)絡(luò)被提出;2016年在杭州舉辦G20會議上，綠色金融議題被首次引入;2017年在鄂爾多斯舉辦的防治荒漠化大會上，中國不僅提前實現(xiàn)荒漠化土地零增長的目標(biāo)，還啟動了“一帶一路”防治荒漠化合作機制。

馬天杰發(fā)現(xiàn)，環(huán)境和金融是中國近幾年在國際舞臺的亮點，在誕生《巴黎協(xié)定》的巴黎大會上，習(xí)近平闡明了中國在應(yīng)對全球氣候變化的主張和措施?！吧鷳B(tài)文明”和“氣候領(lǐng)導(dǎo)力”逐漸進入國際學(xué)者們的詞匯庫，成為熱詞。

巴黎協(xié)定通過后，解振華發(fā)言。 南方周末記者汪韜攝 | 圖

這五年中國環(huán)境治理，給英國薩塞克斯大學(xué)科學(xué)及技術(shù)政策研究中心研究員、中外對話英國辦公室主編山姆˙吉爾留下最深印象的，一個是自上而下視角，中國生態(tài)文明的頂層設(shè)計和對全球的氣候影響力;一個是自下而上視角中，基層政府對污染行業(yè)的約束和環(huán)境治理。

“尤其是后者，從中美氣候變化聯(lián)合聲明開始，中國應(yīng)對氣候變化的積極姿態(tài)是國際上大家公認的?！瘪R天杰說，控制煤炭消耗曾經(jīng)是非常敏感的話題，但是強有力的大氣污染治理措施又是一股內(nèi)生力量，協(xié)助中國改變。

山姆˙吉爾用“轟轟烈烈”來形容中國的綠色轉(zhuǎn)型之路。他認為，“生態(tài)文明”不僅是一句口號，對于土耳其、巴基斯坦等一些國家也產(chǎn)生了積極的影響，中國通過新能源的創(chuàng)新和投資做出了很好的示范。

馬軍則認為，從公眾最初對于治理大氣污染的訴求，到PM2.5的實時監(jiān)測與公開、大氣十條的出臺，從決策層的正視與重視，到頂層設(shè)計促進企業(yè)轉(zhuǎn)型，再到納入公眾參與，這五年的環(huán)境治理歷程是一個公眾、政府、企業(yè)形成的閉環(huán)，“是一個在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域多元共治的新體系，三方之間正開始形成良性互動?！?/p>

來源:千篇一綠  作者:劉佳 潘秋杏

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