2017-02-27 周洪權(quán)
作者：上海市環(huán)境工程設(shè)計(jì)科學(xué)研究院 周洪權(quán)
2016年11月住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)土資源部和環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市生活垃圾焚燒處理工作的意見(jiàn)》，意見(jiàn)明確了“十三五”工作目標(biāo)：將垃圾焚燒處理設(shè)施建設(shè)作為維護(hù)公共安全、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、提高政府治理能力和加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的重點(diǎn)。到2017年底，建立符合我國(guó)國(guó)情的生活垃圾清潔焚燒標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系。到2020年底，全國(guó)設(shè)市城市垃圾焚燒處理能力占總處理能力50%以上，全部達(dá)到清潔焚燒標(biāo)準(zhǔn)。此目標(biāo)的提出基于我國(guó)垃圾圍城問(wèn)題的嚴(yán)重性，是落實(shí)中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措；對(duì)城市生活垃圾焚燒的建設(shè)指明了方向。
垃圾清運(yùn)量巨大，且以衛(wèi)生填埋為主。據(jù)統(tǒng)計(jì)2015年全國(guó)設(shè)市城市生活垃圾清運(yùn)量為1.92億噸，城市生活垃圾無(wú)害化處理量1.80億噸。其中，衛(wèi)生填埋處理量為1.15億噸，占63.9%；焚燒處理量為0.61億噸，占33.9%；其他處理方式占2.2%。全國(guó)生活垃圾焚燒處理設(shè)施無(wú)害化處理能力為21.6萬(wàn)噸/日，占總處理能力的32.3%。
我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，垃圾處理需求缺口大。我國(guó)環(huán)衛(wèi)整體水平與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和城市建設(shè)的發(fā)展還有著很大的差距，十三五規(guī)劃綱要提出，到2020年，內(nèi)地常住人口城鎮(zhèn)化率要達(dá)到60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率要達(dá)到45%左右。對(duì)照現(xiàn)在我國(guó)常住人口56.08%和戶籍人口39.9%的城鎮(zhèn)化率，要實(shí)現(xiàn)1億人左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。不考慮垃圾分類等因素，到2020年因?yàn)槌擎?zhèn)人口增加將導(dǎo)致城市每年新增垃圾處理量3000多萬(wàn)噸。
現(xiàn)有垃圾填埋超負(fù)荷運(yùn)行，垃圾填埋場(chǎng)選址困難。由于城市生活垃圾收集范圍的擴(kuò)大和垃圾產(chǎn)量的增加，往往導(dǎo)致城市填埋場(chǎng)進(jìn)場(chǎng)垃圾超出設(shè)計(jì)日均填埋量并造成使用年限縮短。另一方面由于鄰避效應(yīng)，垃圾填埋場(chǎng)選址也日益困難。
二、垃圾焚燒處理設(shè)施建設(shè)事關(guān)社會(huì)公眾、生態(tài)環(huán)境和政府服務(wù)
垃圾焚燒處理設(shè)施是利國(guó)利民、解決垃圾圍城、保護(hù)生態(tài)文明的基礎(chǔ)性設(shè)施，如果在垃圾焚燒處理設(shè)施的規(guī)劃、環(huán)評(píng)、選址、建設(shè)等過(guò)程中宣傳缺失、監(jiān)管不到位往往引起群眾誤解，甚至群體事件。
國(guó)務(wù)院2015年發(fā)布了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快生態(tài)文明建設(shè)意見(jiàn)》、《生態(tài)文明體制改革總體方案》，2016年發(fā)布了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》都強(qiáng)調(diào)了：建立政府、社區(qū)、企業(yè)和居民協(xié)調(diào)機(jī)制，通過(guò)分類投放收集、綜合循環(huán)利用，促進(jìn)垃圾減量化、資源化、無(wú)害化。加強(qiáng)垃圾處理設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)垃圾處理處置，大力解決垃圾圍城問(wèn)題。垃圾焚燒處理設(shè)施需要政府在規(guī)劃階段“著力提升城市環(huán)境質(zhì)量，著力創(chuàng)新城市管理服務(wù)”，針對(duì)垃圾焚燒處理設(shè)施的選址進(jìn)行綜合比選，體現(xiàn)政府的服務(wù)功能。積極發(fā)展生態(tài)文明，堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”理念，環(huán)境才是最大的資源，讓能源資源得到永續(xù)利用。社會(huì)媒體需要做好垃圾焚燒科學(xué)知識(shí)和理念的宣傳普及，使清潔焚燒的理念深入人心。社會(huì)公眾在公眾參與、建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中積極參與發(fā)揮監(jiān)督作用。只有這樣垃圾焚燒處理設(shè)施的建設(shè)才能有利于維護(hù)公共安全、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、提高政府治理能力和城市規(guī)劃建設(shè)管理工作。
近年來(lái)我國(guó)城市生活垃圾焚燒處理設(shè)施投入運(yùn)行數(shù)量逐年增加，焚燒處理能力也有非常大的提高。
我國(guó)垃圾焚燒設(shè)施和處理能力歷年統(tǒng)計(jì)數(shù)量
雖然我國(guó)生活垃圾焚燒處理設(shè)施和處理能力逐年增加，但是隨著生活垃圾產(chǎn)生量的增加和垃圾圍城問(wèn)題的日益嚴(yán)峻，垃圾焚燒處理設(shè)施的需求缺口還是非常巨大的。根據(jù)發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部組織編制的《“十三五”全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》（征求意見(jiàn)稿）到2020年底，全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒處理設(shè)施能力占無(wú)害化處理總能力的50%以上，其中東部地區(qū)達(dá)到60%以上。近年我國(guó)對(duì)垃圾焚燒處理設(shè)施的投入逐年增加，垃圾焚燒處理設(shè)施數(shù)量也呈井噴趨勢(shì)。
四、生活垃圾清潔焚燒標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系的建立和成熟
生活垃圾清潔焚燒在我國(guó)已經(jīng)有將近30多年的歷史，垃圾焚燒處理技術(shù)裝備日趨成熟，產(chǎn)業(yè)鏈條、骨干企業(yè)和建設(shè)運(yùn)行管理模式逐步形成，相關(guān)的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系也日趨成熟完善。近年來(lái)一些標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章制度相繼實(shí)施：
《生活垃圾焚燒廠評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》CJJ/T137-2010、生活垃圾焚燒廠安全性評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則；
2014年7月實(shí)施《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB18485-2014）
2015年10月實(shí)施《生活垃圾焚燒廠運(yùn)行監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)》（CJJ/T 212-2015）
2015年9月，依據(jù)《生活垃圾流化床焚燒廠評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》（RISN-TG018-2015），住建部啟動(dòng)針對(duì)生活垃圾流化床焚燒廠的等級(jí)評(píng)定。
下表為近年來(lái)關(guān)于生活垃圾清潔焚燒標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等。
近年來(lái)一、二線城市垃圾焚燒處理設(shè)施大多執(zhí)行歐盟煙氣排放標(biāo)準(zhǔn)，煙氣處理工藝趕超國(guó)際水平。滲瀝液及污水處理工藝升級(jí)，部分工程已經(jīng)“零排放”。
垃圾焚燒處理設(shè)施已經(jīng)從單純的污染控制到藍(lán)色垃圾焚燒（更嚴(yán)格的煙氣排放指標(biāo)、更顯著的能源利用效率、更先進(jìn)的資源綜合利用、更透明的企業(yè)運(yùn)行情況、更完善的公共服務(wù)設(shè)施），從最原始的垃圾焚燒處置廠發(fā)展到垃圾焚燒環(huán)保發(fā)電最后終將升級(jí)為垃圾處理生態(tài)智慧工廠。
解讀1：
焚燒技術(shù)裝備自主化 企業(yè)運(yùn)行管理規(guī)范化
1. 國(guó)內(nèi)爐排技術(shù)裝備發(fā)展階段
我國(guó)垃圾焚燒爐爐排技術(shù)主要經(jīng)歷了摸索階段、技術(shù)引進(jìn)階段和自主研發(fā)階段三個(gè)時(shí)期。早在自1985年深圳清水河垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)以來(lái)，經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)達(dá)十幾年的摸索階段，在此期間建成的一批焚燒廠均采用進(jìn)口爐排爐。較早進(jìn)入中國(guó)的有德國(guó)馬丁公司、比利時(shí)西格斯公司等歐洲企業(yè)，隨之日本三菱、日立造船、杰富意等日本公司也相繼進(jìn)入中國(guó)大陸市場(chǎng)。
隨著第一批焚燒廠運(yùn)行一段時(shí)間后，國(guó)內(nèi)對(duì)進(jìn)口爐排爐技術(shù)已有一定了解，于是有一部分企業(yè)開(kāi)始引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)的爐排技術(shù)，并逐步對(duì)部分設(shè)備進(jìn)行轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)部分設(shè)備國(guó)產(chǎn)化。通過(guò)引進(jìn)國(guó)外焚燒技術(shù)實(shí)現(xiàn)國(guó)產(chǎn)化的廠家有上海環(huán)境、重慶三峰、光大環(huán)保、深能源、廣環(huán)投、上?？岛?、華光鍋爐廠等眾多國(guó)內(nèi)知名廠家。
近幾年，垃圾焚燒廠在全國(guó)大規(guī)模興建，更多企業(yè)加入到了焚燒爐技術(shù)轉(zhuǎn)化的隊(duì)伍。一方面，國(guó)外焚燒爐在中國(guó)使用過(guò)程中出現(xiàn)了無(wú)法適應(yīng)國(guó)內(nèi)垃圾特性等問(wèn)題，另一方面，我國(guó)爐排制造技術(shù)正在逐步提高。部分企業(yè)在進(jìn)口爐排的基礎(chǔ)上，大膽創(chuàng)新，自主研發(fā)，生產(chǎn)出適用于我國(guó)生活垃圾的焚燒爐排，并能夠?qū)崿F(xiàn)整套焚燒系統(tǒng)的設(shè)計(jì)和制造。
2. 骨干企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈形成，行業(yè)規(guī)范日趨完善
目前，垃圾焚燒處理技術(shù)裝備日趨成熟，產(chǎn)業(yè)鏈條、骨干企業(yè)和建設(shè)運(yùn)行管理模式逐步形成，已成為城市生活垃圾處理的重要方式。國(guó)內(nèi)垃圾焚燒行業(yè)的主要企業(yè)已具備既能夠提供焚燒線核心設(shè)備的設(shè)計(jì)，還能夠完成制造、銷(xiāo)售、安裝調(diào)試、維護(hù)保養(yǎng)等服務(wù)。這些企業(yè)與國(guó)外企業(yè)相比，不但具有生產(chǎn)和服務(wù)成本低，還具有服務(wù)響應(yīng)迅速，后期備品備件采購(gòu)方便等特色，而且，設(shè)備的性能和使用壽命與國(guó)外設(shè)備相比差別不是十分明顯。
此外，國(guó)內(nèi)還出現(xiàn)一批集投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)為一體的行業(yè)骨干企業(yè)，如：上海環(huán)境、重慶三峰、光大環(huán)保、中環(huán)保、深能源、廣環(huán)投、上?？岛愕鹊取＿@些企業(yè)通過(guò)近些年的項(xiàng)目積累，已具有豐富的投資和運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，成為行業(yè)內(nèi)的骨干企業(yè)。與此同時(shí)，垃圾焚燒行業(yè)的相關(guān)法規(guī)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)也相繼出臺(tái)，建設(shè)、運(yùn)行、管理日趨完善。
3. 核心設(shè)備自主化，行業(yè)監(jiān)管?chē)?yán)格化
垃圾焚燒線核心設(shè)備的自主化以及行業(yè)監(jiān)管不斷地完善，為生活垃圾及時(shí)、安全處理提供保障。從垃圾焚燒裝備的技術(shù)層面，已不存在技術(shù)瓶頸，實(shí)現(xiàn)了核心設(shè)備的自主生產(chǎn)。從對(duì)企業(yè)的監(jiān)管層面，盡可能做到公眾參與，第三方企業(yè)監(jiān)管，確實(shí)保障焚燒廠安全、穩(wěn)定、達(dá)標(biāo)運(yùn)行，為城市生活垃圾的無(wú)害化處理提供保障。
隨著中國(guó)城市化的加速，城市人口大幅增加，城市垃圾量也急劇增多，當(dāng)前，城市生活垃圾累積堆存量已達(dá)70億噸，而全國(guó)垃圾年產(chǎn)量仍以每年8%-10%的速度增長(zhǎng)，與GDP增速匹敵，預(yù)計(jì)截止到2020年，城市垃圾產(chǎn)量將達(dá)約3.23億噸。垃圾焚燒發(fā)電是解決“垃圾圍城”的重要方式之一。由于在實(shí)施垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目前期投資金額大，故一般采取PPP/BOT方式進(jìn)行，項(xiàng)目投資回收主要依靠上網(wǎng)發(fā)電收入及垃圾處理服務(wù)費(fèi)補(bǔ)貼收入。近16年來(lái)，垃圾處理的政府補(bǔ)貼費(fèi)用呈現(xiàn)大幅下跌狀態(tài)(如下圖)。
隨著垃圾焚燒處理技術(shù)的進(jìn)步，垃圾特性顯著提高，發(fā)電收入的增加是必然的，而工藝技術(shù)的更新?lián)Q代，污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的趨嚴(yán)，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和功能需求的提高以及綜合管理成本的增加也是行業(yè)大勢(shì)所趨，但是當(dāng)前行業(yè)價(jià)格呈現(xiàn)“斷崖式”跌落的情形，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律有所背離，未免讓人擔(dān)憂。2016年10月，中國(guó)住建部、發(fā)改委、國(guó)土資源部和環(huán)境保護(hù)部等四部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市生活垃圾焚燒處理工作的意見(jiàn)》，其中明確提到要“合理確定補(bǔ)貼費(fèi)用”。
合理確定補(bǔ)貼費(fèi)用，垃圾處理服務(wù)費(fèi)與項(xiàng)目投資、垃圾處理規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、功能需求、運(yùn)行成本、自有資金內(nèi)部收益率及垃圾特性等密切相關(guān)，需要綜合考量以上重要因素的影響。
（1）項(xiàng)目投資
項(xiàng)目總投資是影響垃圾處理服務(wù)費(fèi)的一個(gè)重要因素，總投資每增加1000萬(wàn)元，根據(jù)項(xiàng)目不同的處理規(guī)模，垃圾處理費(fèi)會(huì)增加2-4元/噸。分析項(xiàng)目投資，首先應(yīng)明確處理規(guī)模、建設(shè)期、建設(shè)水平、工藝設(shè)備配置、垃圾熱值、分期建設(shè)、運(yùn)營(yíng)期限、余熱利用方式等邊界條件，并充分考慮煙氣、滲濾液和灰渣的處理要求。只有保證合理的項(xiàng)目總投資，才能保證《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市生活垃圾焚燒處理工作的意見(jiàn)》中“選擇先進(jìn)適用技術(shù)、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、嚴(yán)控工程建設(shè)質(zhì)量”等“建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)清潔焚燒項(xiàng)目”的要求。
（2）運(yùn)行成本
運(yùn)行成本也是影響垃圾處理服務(wù)費(fèi)的一個(gè)重要因素。垃圾焚燒項(xiàng)目的運(yùn)行成本包括外購(gòu)原材料、外購(gòu)燃料及動(dòng)力費(fèi)、工資及福利費(fèi)、修理費(fèi)及其他費(fèi)用等經(jīng)營(yíng)成本，以及固定資產(chǎn)折舊及無(wú)形資產(chǎn)攤銷(xiāo)、財(cái)務(wù)費(fèi)用等其他成本。一般由于處理規(guī)模及處理工藝的區(qū)別，垃圾焚燒項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)成本在80-100元/噸；固定資產(chǎn)折舊及無(wú)形資產(chǎn)攤銷(xiāo)根據(jù)國(guó)家稅法的規(guī)定計(jì)算；財(cái)務(wù)費(fèi)用則根據(jù)長(zhǎng)期貸款金額及資金成本等計(jì)算。分析運(yùn)行成本的合理性，要根據(jù)工藝設(shè)備配置、運(yùn)行數(shù)據(jù)及殘?jiān)?、飛灰及滲瀝液的最終處置方式等進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)。
（3）預(yù)期收益
垃圾處理服務(wù)費(fèi)還和自有資金內(nèi)部收益率有關(guān)，按照《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法與參數(shù)》，基準(zhǔn)收益率可參照行業(yè)平均水平分析計(jì)取。根據(jù)相關(guān)機(jī)構(gòu)測(cè)算，當(dāng)自有資金內(nèi)部收益率上升1%時(shí)，垃圾處理服務(wù)費(fèi)將增加約15%；收益率下降1%時(shí)，服務(wù)費(fèi)下降約14%。
項(xiàng)目投資回收除依靠垃圾處理服務(wù)費(fèi)補(bǔ)貼收入外，還依靠上網(wǎng)發(fā)電收入，因此垃圾處理服務(wù)費(fèi)還和上網(wǎng)發(fā)電收入有關(guān)，上網(wǎng)發(fā)電收入則主要與垃圾焚燒熱值有密切的聯(lián)系，因此在分析垃圾服務(wù)費(fèi)時(shí)，也需分析垃圾熱值的合理性。
垃圾處理服務(wù)費(fèi)除了與以上主要因素有關(guān)外，還與營(yíng)運(yùn)管理水平、資金來(lái)源、企業(yè)利潤(rùn)等因素有關(guān)。因此，垃圾處理服務(wù)費(fèi)用分析需按《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法與參數(shù)》進(jìn)行，對(duì)項(xiàng)目投資、運(yùn)行成本進(jìn)行合理評(píng)價(jià)，基準(zhǔn)收益率參照行業(yè)平均水平分析計(jì)取，并對(duì)垃圾熱值進(jìn)行合理預(yù)測(cè)。此外，在項(xiàng)目招標(biāo)過(guò)程中，還需強(qiáng)化項(xiàng)目招評(píng)標(biāo)辦法的制定，防止不合理低價(jià)中標(biāo)的情況。
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