近期，關(guān)于EOD的信息頻發(fā)：4月28日，生態(tài)環(huán)境部等聯(lián)合發(fā)布第二批58個EOD模式試點項目名單；4月15日，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院EOD創(chuàng)新中心正式成立；4月11日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫指南(試行)》。三個重磅信息接連在一月內(nèi)發(fā)布，再結(jié)合前不久有關(guān)EOD的相關(guān)信息，可以看到，國內(nèi)的EOD發(fā)展正在加速。
EOD發(fā)展政策、市場齊加速
EOD(Ecology-OrientedDevelopment)模式是以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運營為支撐的環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合模式。以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)有效融合，以實現(xiàn)項目整體收益與融資自求平衡。
2018年8月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進一步深化“放管服”改革，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的指導意見》(環(huán)規(guī)財〔2018〕86號)，首次提出要探索開展生態(tài)環(huán)境導向的城市開發(fā)(EOD)模式，推進生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)旅游、城鎮(zhèn)開發(fā)等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，在不同領(lǐng)域打造標桿示范項目。EOD開始受行業(yè)關(guān)注。
2020年及2021年，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行三部門連續(xù)兩年向全國各地征集EOD模式備選項目，國家部委正以“示范推廣”的方式，大力鼓勵不同領(lǐng)域的EOD示范項目落地實施，并公布了全國首批36個EOD模式試點項目清單，試點期限為2021-2023年。至2021年底，36個試點項目授信額度644億元，貸款186億元，其中，國家開發(fā)銀行累計授信額度達到503億元。
在此期間，2021年4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》，鼓勵將生態(tài)環(huán)境保護修復與生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)權(quán)益掛鉤。
今年4月11日，生態(tài)環(huán)境部建立生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備，開發(fā)上線了生態(tài)環(huán)保金融支持項目管理系統(tǒng)，并制定了《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫指南(試行)》印發(fā)各地。并同時公布了EOD模式項目實施方案的編制大綱。入庫項目包括了治理責任主體為企業(yè)的項目，采用EOD模式、PPP模式及其他市場化方式運作的項目，涵蓋了大氣污染防治、水生態(tài)環(huán)境保護、重點海域綜合治理、土壤污染防治、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理、固廢處理處置及資源綜合利用、生態(tài)保護修復以及其他環(huán)境治理。并強調(diào)，項目實施必須嚴格依法依規(guī)，嚴禁新增地方政府隱性債務(wù)。
4月15日，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院EOD創(chuàng)新中心正式成立。EOD創(chuàng)新中心主要由院生態(tài)環(huán)境工程咨詢中心牽頭，會同投資與產(chǎn)業(yè)綜合研究所、管理與政策研究所、規(guī)劃與政策模擬技術(shù)中心、戰(zhàn)略規(guī)劃研究所等研究所共同組成，趙云皓同志擔任中心主任。EOD創(chuàng)新中心將持續(xù)開展EOD模式研究與實踐，為各級政府、投資機構(gòu)、行業(yè)企業(yè)等提供生態(tài)環(huán)保投融資與產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進的技術(shù)支撐和咨詢服務(wù)。
在市場方面，今年從一月至今，已經(jīng)被報道的EOD項目有5個，共計投資318億元，成為市場發(fā)展的亮點之一。
EOD發(fā)展存在的問題分析
EOD模式就是產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的具體實踐，行業(yè)跨度相對較大，對不同行業(yè)專業(yè)要求也比較高，以生態(tài)保護為導向，以產(chǎn)業(yè)運營為核心，涉及的項目規(guī)劃、工程建設(shè)、地產(chǎn)開發(fā)、環(huán)保治理、產(chǎn)業(yè)管理和運營，每個環(huán)節(jié)都不能少。而EOD模式下的產(chǎn)業(yè)培育和產(chǎn)業(yè)導入需要一定的周期和時間才能顯性化，很難在較短的時間內(nèi)體現(xiàn)出來。這無疑要求EOD項目開發(fā)商在融資、開發(fā)、變現(xiàn)方面都要有超強能力，對于長流程的資金鏈要有充分的管控和操盤能力。
EOD項目主要是希望以收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)來反哺和平衡收益較差的生態(tài)治理內(nèi)容，以解決環(huán)保項目財政投入不足的問題。在政府財政壓力較大、支付能力下降的情況下，EOD模式或許是一個較好的方式，特別是在廢棄礦山修復、農(nóng)業(yè)農(nóng)村綜合開發(fā)、城鄉(xiāng)供排水一體化、重點流域治理項目上，可以有更多應(yīng)用探索。
根據(jù)一些研究者分析，為避免帶來隱性債務(wù)的風險，有關(guān)主管部門已經(jīng)將非嚴格流程PPP以外的政府付費和土地一級開發(fā)收益等排除在EOD合規(guī)的回報機制范圍之外，因此，其主要對應(yīng)的收益來源主要分兩塊：一是通過環(huán)境改善實現(xiàn)土地增值，再分享土地二級開發(fā)收益，通過地產(chǎn)開發(fā)來實現(xiàn)資金需求平衡。二是以產(chǎn)業(yè)反哺分成收益。
但與此同時，上述方式也存在問題：如第一種方式可能會將EOD項目做成生態(tài)環(huán)境治理類項目與地產(chǎn)項目的組合產(chǎn)品，通過嚴格的招拍掛程序保障項目公司拿地還是有競爭合規(guī)性的風險，此外，不像一級開發(fā)收益，二級土地的開發(fā)收益具有很強的不確定性，也有房地產(chǎn)開發(fā)公司和環(huán)保公司兩家主體能否精誠合作的問題，畢竟，業(yè)內(nèi)還基本不存在能同時專業(yè)操作地產(chǎn)開發(fā)和環(huán)境治理兩個性質(zhì)業(yè)務(wù)的公司。
第二種方式，由于產(chǎn)業(yè)培育周期較長，不確定性較大，且EOD項目參與主體多，生態(tài)價值難以定量測算，主體之間難以確定收益類型劃分，對參與主體的實力要求高，這方面還有待進一步探索。更重要的是，相關(guān)產(chǎn)業(yè)收益本身就很脆弱，同時這方面不像土地開發(fā)，無論相關(guān)產(chǎn)業(yè)導入還是康養(yǎng)、農(nóng)業(yè)或是旅游，預期的營收規(guī)模有限，因此其收益能夠支持環(huán)境治理的金額占比會很低，總體來看，還不如第一種方式更能支持EOD項目的落地。當然，實際操作中也有將兩者結(jié)合的做法。
對此，E20研究院執(zhí)行院長薛濤認為，土地收益捆綁方式，當前的法律障礙還是很多，如果以二級土地收益為基礎(chǔ)，則又大大增加了不確定性，對聯(lián)合體的專業(yè)性和合作緊密度要求很高。即便如此，以土地收益為主要治理回報來源，同時結(jié)合相關(guān)綠色產(chǎn)業(yè)導入，是推進EOD比較適宜的組合。后者存在的必要性，是依靠環(huán)境修復治理后維護環(huán)境治理與導入的綠色產(chǎn)業(yè)運營之間的緊密相關(guān)性，完成以環(huán)境治理效果的可維持乃至持續(xù)提升的為目標的項目結(jié)構(gòu)設(shè)計內(nèi)涵。
EOD的核心難點不僅在于如何做到肥瘦搭配，更在于環(huán)境治理內(nèi)部本身與外部相關(guān)產(chǎn)業(yè)的全系統(tǒng)關(guān)聯(lián)的緊密程度，即如何在項目長期運營的內(nèi)在利益安排上形成穩(wěn)定的榫卯結(jié)構(gòu)，即項目主體的綠色產(chǎn)業(yè)收益應(yīng)與環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)提升有長期正相關(guān)關(guān)系。
薛濤認為，EOD模式是期望找到破解環(huán)境治理外部性所帶來的系統(tǒng)性缺乏和經(jīng)費來源困局的金鑰匙。EOD推動者目的應(yīng)該是在于由此帶來理念提升、系統(tǒng)思維和局部精品，但是目前看，簡單去普遍推廣存在相當?shù)碾y度，但由于其意義重大，因此值得各方積極的探索。頂層設(shè)計者需要烹小鮮的亦步亦趨，而實踐中的EOD各方可以努力，也值得努力，同時對難度、適用面、普及性和可復制性等等需要高度謹慎和充分的思想準備。
在薛濤看來，在中國當前經(jīng)濟發(fā)展由量轉(zhuǎn)質(zhì)的大背景下，EOD作為生態(tài)環(huán)境部在環(huán)境治理模式創(chuàng)新上的重大舉措，特別是前幾天推出的第二批EOD試點項目，整體質(zhì)量有了明顯的進步。
對EOD項目發(fā)展的一些建議
在具體實踐中，EOD應(yīng)該注意哪些問題？還有那些問題需要完善？
早在2020年10月26日，EOD“生態(tài)環(huán)境導向的城市開發(fā)”暨長江生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟·E20第二次聯(lián)合主題沙龍在E20環(huán)境平臺舉辦，清華大學PPP研究中心、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境PPP中心、長江生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，E20環(huán)境平臺以及圈層企業(yè)的眾多專家、企業(yè)家，專門就這個問題進行了研討。
自然資源部國土整治中心專家呂婧認為，EOD核心是產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的具體實踐。推行EOD過程中，要建立健全生態(tài)環(huán)境的保護修復治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的平衡發(fā)展機制，著力解決生態(tài)效益、社會效益的價值測算問題，以確保創(chuàng)新出來的商業(yè)模式具備可持續(xù)發(fā)展能力。
清華大學PPP研究中心首席專家王守清認為，EOD要回歸市場主導，要具備自我造血功能，告別政府兜底。EOD具有很強的綜合性，企業(yè)要做好EOD需要聯(lián)合互補，同時還要有長期的打算，銀行也要解放思想，使得企業(yè)有可能靠項目信用實現(xiàn)項目融資
中化學生態(tài)環(huán)境有限公司總經(jīng)理盧召義認為，EOD會對行業(yè)發(fā)展有所助力，但EOD模式有一定的適應(yīng)性，在工業(yè)園的搬遷開發(fā)、近郊礦山的文旅結(jié)合的修復、小流域、小節(jié)點湖泊的開發(fā)、小中城市中心公園的治理等領(lǐng)域或許比較適合，但諸如北京永定河整治、杭州運河整治等大流域、長周期項目，需要天量資金投入，就需要大集團來主導。
盧召義和深圳市鐵漢生態(tài)環(huán)境股份有限公司高級副總裁李詩剛、中國鐵工投資建設(shè)集團有限公司總經(jīng)理耿樹標等人建議，在EOD推行過程中，要有一個指標體系和大概的規(guī)范，拒絕假生態(tài)，使項目投資真正以生態(tài)為導向。要借鑒PPP模式在推行過程中出現(xiàn)的問題，避免下藥過猛、用力過大。金融機構(gòu)很關(guān)鍵，必須要有一個健康的投融資機制。同時，EOD涉及到的土地、法律、金融等問題，相關(guān)政策配套要跟上。同時避免不要政出多門，導致讓下執(zhí)行者無所適從。
對于參與其中的企業(yè)來說，要注意選擇合適的區(qū)域，選擇與企業(yè)自身目標、價值、理念相契合的地方政府，形成發(fā)展的共同體，選擇好伙伴和好實施團隊，培養(yǎng)高水平的操盤手團隊。
EOD模式作為“兩山”理念在項目運作與實操中的具體應(yīng)用，有助于推動生態(tài)產(chǎn)品的價值實現(xiàn)，也是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理創(chuàng)新發(fā)展的有益嘗試。EOD發(fā)展加速，或許可更快引領(lǐng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)探索出一條新路，以多元可持續(xù)的投融資模式，推動生態(tài)環(huán)境治理項目落地和長效運維。
原標題：EOD發(fā)展加速！存在的問題和發(fā)展建議