2020年對于全球碳市場來說是特殊的一年，新冠肺炎疫情對各國經(jīng)濟(jì)帶來沖擊的同時，也對各地碳市場的運(yùn)行造成了一定程度的影響。不過全球碳市場在此次沖擊中均保持了較強(qiáng)的韌性，且在碳中和目標(biāo)被許多國家和地區(qū)紛紛確定的背景下，各國碳市場不斷發(fā)展，相關(guān)政策不斷完善。2021年3月國際碳行動伙伴組織(International Carbon Action Partnership, ICAP)發(fā)布了《2021全球碳市場進(jìn)展報告》，世界銀行于2021年5月發(fā)布《碳定價機(jī)制發(fā)展——現(xiàn)狀與未來趨勢2021》報告，對全球各地區(qū)碳市場2020年的發(fā)展特征及未來方向進(jìn)行了梳理，本文將對報告內(nèi)容進(jìn)行總結(jié)，并提出全球碳市場對中國碳市場發(fā)展的啟示。
一、全球碳市場進(jìn)展
在新冠肺炎疫情爆發(fā)初期，全球經(jīng)濟(jì)放緩，碳排放量減少，造成對碳排放配額需求的減少，導(dǎo)致碳市場價格以及碳配額拍賣收入的下降。但經(jīng)過短暫的波動之后，全球大部分碳市場交易重新趨于穩(wěn)定，碳價與成交規(guī)模逐步回升至疫前水平。與此前全球金融危機(jī)下的市場情況相比，全球碳市場基本經(jīng)受住了此次新冠肺炎疫情的沖擊，并且展現(xiàn)出良好的市場韌性。同時，碳市場的良好運(yùn)行也為各國政府帶來額外收入，截至2020年底，全球各個碳交易體系已通過拍賣配額籌集超過1030億美元資金，重點(diǎn)用于資助氣候變化領(lǐng)域項目，包括能效提升、發(fā)展低碳交通和可再生能源開發(fā)利用，支持能源密集型產(chǎn)業(yè)，以及扶持弱勢群體和低收入群體。
《2021全球碳市場進(jìn)展報告》指出，碳市場得以穩(wěn)步發(fā)展，主要有以下兩點(diǎn)原因：
第一，過去幾年中，全球主要碳市場設(shè)計和實施了一系列市場穩(wěn)定機(jī)制，創(chuàng)新了規(guī)范性的和可預(yù)測的市場定價以及價格調(diào)控工具，幫助碳市場在結(jié)構(gòu)性供求失衡的環(huán)境下持續(xù)有效運(yùn)行。
第二，碳市場作為政策工具不斷改革完善，并且被納入各國總體氣候政策框架當(dāng)中，2030年氣候目標(biāo)和長期凈零排放承諾的提出也強(qiáng)化了政策的確定性和持久性，提振公眾對碳市場的信心。
得益于各國氣候政策的進(jìn)一步明確，碳市場逐漸成為更多國家在應(yīng)對氣候變化工作中所選擇的重要工具。在過去的一年里，全球碳市場運(yùn)行范圍不斷擴(kuò)大，對全球溫室氣體排放量的覆蓋率由2019年的9%增長至2020年的16%，運(yùn)行范圍跨越超國家機(jī)構(gòu)和地方省市，對全球GDP的覆蓋也由前一年的42%增長至54%。全球主要經(jīng)濟(jì)體的重點(diǎn)排放行業(yè)均一定程度上受到碳市場的約束，主要涉及電力、工業(yè)、建筑、交通、國內(nèi)航空、廢棄物處理、林業(yè)七大領(lǐng)域，其中電力和工業(yè)在多數(shù)碳市場中得到涵蓋。然而，各國在碳市場的排放覆蓋力度上未體現(xiàn)出明顯的提升，美國加利福尼亞州、哈薩克斯坦、歐盟、美國馬薩諸塞州的碳市場排放覆蓋率都有不同程度的下降；此外，中國試點(diǎn)地區(qū)行業(yè)覆蓋比例由53%降至32%，其主要原因是原先在試點(diǎn)碳市場中覆蓋的電力行業(yè)劃分到2020年最新規(guī)劃的全國碳市場中，而2021年新增的中國全國碳市場對區(qū)域內(nèi)的溫室氣體排放覆蓋比例達(dá)到40%，也是2020年全球碳市場規(guī)模大幅增長的重要來源。
圖 1 全球主要碳交易體系碳排放行業(yè)覆蓋
圖表來源：ICAP. Emissions Trading Worldwide: ICAP Status Report 2021.
二、全球各地區(qū)碳市場進(jìn)展
在過去的一年里，全球碳市場的版圖經(jīng)歷了一系列的演變發(fā)展，部分國家碳市場經(jīng)過調(diào)整后提升了覆蓋范圍和靈活性；部分國家碳市場則相繼投入運(yùn)營。盡管2020年受疫情影響，各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，但并不影響主要碳市場對綠色低碳發(fā)展的推進(jìn)進(jìn)程。
(一)歐盟碳市場
歐盟碳市場(EU ETS)作為全球啟動最早的碳市場，同時也是歐盟實現(xiàn)其2030年減排55%、2050年達(dá)成氣候中和目標(biāo)的主要政策工具，一直受到全球高度關(guān)注。
歐盟碳市場的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)框架以及歐盟內(nèi)部長期政策的合理性在2020年的運(yùn)行中得到較好體現(xiàn)。2020年是歐盟碳市場第三階段運(yùn)行的最后一年，也是第四交易階段的密集準(zhǔn)備階段，碳價格在3、4月有短期大幅下降，從年初最高29.68美元降至4月最低18.04美元，但5月后價格又逐漸回升，并在7月達(dá)到33.89美元，此后一直在30美元左右徘徊，最后在同年12月達(dá)到42.16美元。在未來，歐盟《綠色新政》一攬子復(fù)蘇計劃以及《歐盟氣候法》中包含的2030年的新目標(biāo)將催生更大的氣候雄心，而碳市場的優(yōu)化改革將有助于實現(xiàn)這些氣候目標(biāo)。
圖2 2020年歐盟碳市場價格走勢(美元/噸)
(二)韓國碳市場
近兩年在韓國碳市場中，碳價持續(xù)處于波動狀態(tài)。2020年是韓國碳市場(K-ETS)運(yùn)行第二階段的最后一年，受新冠疫情影響， 2020年的價格波動更加劇烈。碳價格在2020年4月初達(dá)到頂峰(35.92美元)，然后從5月開始大幅下降至16.95美元，8月開始反彈至12月初達(dá)到25.84美元，12月末又有所回落(19.49美元)。2020年9月，韓國總統(tǒng)文在寅宣布將在2050年之前實現(xiàn)凈零排放的長期目標(biāo)，預(yù)計將在未來幾年更新氣候政策框架，促進(jìn)對低碳技術(shù)的投資。
圖3 2020年韓國碳市場價格走勢(美元/噸)
在未來的韓國碳市場第三階段，更多的行業(yè)將為實現(xiàn)韓國減排目標(biāo)付出努力。在第三階段，主要有以下幾個方面的變化。第一，韓國碳市場將允許證券公司和個人等其他參與者進(jìn)入二級市場。第二，將引入衍生品來提升市場功能。參與者和產(chǎn)品的增加將給未來第三階段的交易條件帶來更大的穩(wěn)定性和靈活性。第三，配額分配方式由免費(fèi)分配+3%拍賣變更為免費(fèi)分配+10%拍賣，同時減少了所允許的碳排放抵消額度。第四，行業(yè)范圍將擴(kuò)大到建筑業(yè)和大型交通運(yùn)輸業(yè)。
(三)新西蘭碳市場
2020年，新西蘭完成了全面的立法改革，為其2021-2025年的氣候政策(包括碳市場)奠定了法制基礎(chǔ)，這也契合了新西蘭新制定的2050年前實現(xiàn)凈零排放的目標(biāo)。立法改革包括對新西蘭碳市場的重大結(jié)構(gòu)性改革，旨在通過對碳市場設(shè)定排放上限、引入碳配額(NZU)拍賣和開發(fā)新的碳配額價格控制機(jī)制來支持國內(nèi)減排目標(biāo)。改革后的計劃已于2021年1月1日正式生效，并于2021年3月對碳配額進(jìn)行了首次拍賣。其他碳市場改革措施還包括：逐步減少對排放密集且易受貿(mào)易沖擊的行業(yè)的免費(fèi)分配、林業(yè)部門排放核算規(guī)則改革、將農(nóng)業(yè)部門納入碳定價機(jī)制等。這些碳市場改革措施的推進(jìn)，表現(xiàn)出新西蘭為更加深遠(yuǎn)的氣候雄心奠定基礎(chǔ)的決心。
碳價格方面，新冠肺炎疫情期間，受制于經(jīng)濟(jì)緩滯，新西蘭碳配額價格從2020年1月的18.83美元降至3月14.35美元，后續(xù)逐步回升至年底的26.78美元。表明市場投資者意識到隨著碳排放上限的設(shè)定、固定價格期權(quán)的取消，碳市場需求將會進(jìn)一步提升。
圖4 2020年新西蘭碳市場價格走勢(美元/噸）
(四)區(qū)域溫室氣體倡議(RGGI)
區(qū)域溫室氣體倡議(RGGI)是美國第一個基于市場化機(jī)制減少電力部門溫室氣體排放的強(qiáng)制性計劃，于2009年啟動，目前共涉及美國12個成員州。隨著區(qū)域溫室氣體倡議 (RGGI)中各個成員州通過關(guān)于2020年后碳市場運(yùn)行的相關(guān)法規(guī)，從2021年起，12個成員州均將實行更加嚴(yán)格的年度總量減量因子和排放控制措施。另外，弗吉尼亞州于2021年1月加入了RGGI；而賓夕法尼亞州預(yù)計將于2022年加入RGGI，目前還在進(jìn)行碳市場相關(guān)法規(guī)草案推進(jìn)工作。
碳價方面，同大多數(shù)碳市場一樣，RGGI的碳價也出現(xiàn)了一些波動。3月初，美國為防控新冠疫情進(jìn)行封鎖，導(dǎo)致碳期貨價格從5.77美元下跌至4.69美元，隨后在4月初迅速恢復(fù)。到2020年6月，期貨市場恢復(fù)穩(wěn)定，價格也回到了新冠疫情前的水平，即6美元左右。
(五)英國碳市場
2020年是歐盟碳市場覆蓋英國的最后一年。隨著英國正式脫歐，英國碳市場由英國政府與蘇格蘭政府、威爾士政府和北愛爾蘭行政部門共同設(shè)計，新的碳排放交易計劃于2021年1月1日生效，其機(jī)制安排與歐盟碳市場第四階段的設(shè)計基本一致。碳排放總量在最初設(shè)定為比英國在歐盟碳市場中的總量份額低5%，并將逐年下調(diào)，與英國法定凈零目標(biāo)保持一致。
2020年11月，英國首相公布了英國綠色工業(yè)革命的十點(diǎn)計劃。該計劃指出，如果各部門要在2050年達(dá)到凈零所需的脫碳水平，整個經(jīng)濟(jì)需要積極參與行動。在過去的30年里，英國的GDP增長了75%，同時減排了43%。在新的碳市場下，英國將在整個經(jīng)濟(jì)中擴(kuò)大碳定價范圍，并鼓勵新興脫碳技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展。英國碳市場將作為一個貿(mào)易系統(tǒng)促進(jìn)具有成本效益的脫碳化，鼓勵企業(yè)最小化碳排放成本。2020年12月，英國與歐盟達(dá)成自由貿(mào)易協(xié)定，英國表示將繼續(xù)致力于把碳定價作為實現(xiàn)氣候變化目標(biāo)的有效工具，同意在碳定價方面與歐盟進(jìn)行合作，考慮連接各自的碳定價體系，早日實現(xiàn)碳中和的目標(biāo)。
三、全球碳市場發(fā)展對中國碳市場的啟示
全球碳市場的發(fā)展為中國碳市場在頂層設(shè)計、市場機(jī)制、市場措施等方面提供了借鑒與參考。
(一)加強(qiáng)頂層設(shè)計
完善法規(guī)政策標(biāo)準(zhǔn)體系，制定低碳發(fā)展整體戰(zhàn)略，是全國碳市場穩(wěn)定運(yùn)行的前提保障。碳市場的發(fā)展需要與全面深化改革部署和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略之間建立緊密聯(lián)系，加快應(yīng)對氣候變化立法進(jìn)程。
具體來說，需要抓緊制定二氧化碳排放達(dá)峰行動方案，綜合運(yùn)用相關(guān)政策工具和手段措施，持續(xù)推動實施。各地區(qū)結(jié)合實際提出積極明確的達(dá)峰目標(biāo)，制定達(dá)峰實施方案和配套措施。推動鋼鐵、建材、有色、化工、石化、電力、煤炭等重點(diǎn)行業(yè)提出明確的達(dá)峰目標(biāo)并制定達(dá)峰行動方案，結(jié)合各行業(yè)的行動方案，進(jìn)行碳市場的規(guī)劃設(shè)計。
(二)完善碳市場交易機(jī)制
當(dāng)前，我國碳排放權(quán)交易體系初步啟動，交易尚不活躍，市場交易量和碳價均呈現(xiàn)逐步萎縮的趨勢，未能充分發(fā)揮碳市場的價格發(fā)現(xiàn)功能。首先，建議盡快出臺《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》，構(gòu)建全國碳市場交易的法律保障，強(qiáng)化對于控排企業(yè)的履約監(jiān)管。其次，修訂完善相關(guān)的配套制度和技術(shù)規(guī)范體系，完善溫室氣體自愿減排交易機(jī)制，形成全面有效的碳市場交易制度。此外，全國碳市場還應(yīng)充分借鑒歐盟等地區(qū)在碳排放交易市場運(yùn)行過程中的管理經(jīng)驗，強(qiáng)化碳排放監(jiān)測、報告、核查等各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，保障碳排放數(shù)據(jù)的質(zhì)量，并加強(qiáng)市場交易管理，建立有效的市場穩(wěn)定機(jī)制，探索利用市場穩(wěn)定儲備等調(diào)控工具強(qiáng)化對碳價的穩(wěn)定與管理。
(三)推動提升碳市場活躍度
碳市場的長期活躍是保障流動性充足和發(fā)現(xiàn)合理碳價的基礎(chǔ)，需要多方面共同推進(jìn)。首先，穩(wěn)步推進(jìn)碳市場的擴(kuò)容工作，在發(fā)電行業(yè)穩(wěn)定運(yùn)行的基礎(chǔ)上，逐步納入鋼鐵、建材等其他高排放行業(yè)，擴(kuò)大碳市場的覆蓋范圍，增加交易量和活躍度。同時，明確關(guān)于合格投資機(jī)構(gòu)和個人的具體規(guī)則，逐步允許金融機(jī)構(gòu)、各類投資者參與交易，提升碳交易市場流動性。此外，在穩(wěn)定碳價的基礎(chǔ)上，探索碳金融產(chǎn)品的創(chuàng)新發(fā)展，研究制定推出碳期貨等衍生產(chǎn)品的時間表和路線圖，逐步提升和優(yōu)化市場的有效性。
原標(biāo)題：IIGF觀點(diǎn) | 2020年全球碳市場發(fā)展概覽及對中國建設(shè)碳市場的啟示