針對(duì)《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見稿）》的修改完善，中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心主任李開孟博士從PPP立法的目的、定義、項(xiàng)目的分類、適用范圍、PPP與現(xiàn)行法律法規(guī)的銜接問(wèn)題、社會(huì)資本合作主體的資格及部門職責(zé)分工七大方面提出建議，進(jìn)行了詳盡、全面、透徹的闡釋。

                                                                                                                 來(lái)源：P3帶路群

李開孟：中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心主任、中國(guó)技術(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)、研究員，享受國(guó)務(wù)院特殊津貼專家，聯(lián)合國(guó)歐經(jīng)會(huì)（UNECE）公私伙伴（PPP）專家組成員、城市軌道交通PPP國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)研究項(xiàng)目組組長(zhǎng)、國(guó)家發(fā)展改革委PPP專家委員會(huì)委員、國(guó)務(wù)院國(guó)資委中央企業(yè)智庫(kù)聯(lián)盟研究員、清華大學(xué)PPP研究中心專家委員會(huì)委員。

感謝國(guó)務(wù)院法制辦張要波副司長(zhǎng)邀請(qǐng)我參加今天的座談會(huì)，并安排我第一個(gè)發(fā)言。感謝財(cái)政部條法司周勁松副司長(zhǎng)和國(guó)家發(fā)改委法規(guī)司的領(lǐng)導(dǎo)。我是第二次到這個(gè)會(huì)議室參加投融資領(lǐng)域立法專家座談會(huì)。記得上一次是5年前，當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院法制辦急于推出《政府投資條例》。從1996年開始起草《中華人民共和國(guó)投資法》算起，這個(gè)條例已經(jīng)起草10多年了，有關(guān)部門希望在溫總理本屆政府任內(nèi)一定要出臺(tái)，需要最后征求專家意見以便修改完善。但是，又是五年過(guò)去了，《政府投資條例》至今仍未出臺(tái)。當(dāng)前，又是中央領(lǐng)導(dǎo)高度關(guān)注，希望《PPP條例》能夠盡快出臺(tái)。我個(gè)人認(rèn)為，還是不要太急，目前很多東西還沒(méi)有搞清楚?！禤PP條例》出臺(tái)，至少要管10年吧？不應(yīng)像出臺(tái)部門紅頭文件那樣隨意，這樣不利于規(guī)范PPP模式在我國(guó)的健康發(fā)展。

《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見稿）》的修改完善，我想提出以下幾點(diǎn)建議。

一是關(guān)于PPP的立法目的

一定要站在推動(dòng)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)領(lǐng)域深化改革，打破壟斷，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)社會(huì)資本尤其是民營(yíng)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投融資建設(shè)，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用并更好地發(fā)揮政府作用的角度，起草一份高水平的《PPP條例》。既不能站在國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等部門的角度，也不能站在地方政府的角度。條例一定不能起草成一份部門規(guī)章，要突破傳統(tǒng)的政府部門紅頭文件的層次，不要把注意力用于解決各個(gè)部門具體關(guān)注的問(wèn)題，一定要站在整個(gè)國(guó)家推動(dòng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度來(lái)完成相關(guān)立法工作。只有這樣，才能符合2016年7月7日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議將PPP立法轉(zhuǎn)交給國(guó)務(wù)院法制辦時(shí)，中央領(lǐng)導(dǎo)對(duì)國(guó)務(wù)院法制辦的殷切期待。

條例屬于行政立法，應(yīng)具備法律的基本屬性，如參與主體的資格、責(zé)任、權(quán)利義務(wù)等等，強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)，指明方向性問(wèn)題。雖然有關(guān)部門反復(fù)強(qiáng)調(diào)中國(guó)式PPP的特殊性，但只要是PPP，都應(yīng)遵循國(guó)際公認(rèn)的PPP的基本規(guī)則。條例應(yīng)充分研究提煉PPP的核心理念，解決好頂層設(shè)計(jì)的共性問(wèn)題。應(yīng)通過(guò)條例的制定，明確PPP的核心原則和理念，但在實(shí)際操作層面，應(yīng)鼓勵(lì)創(chuàng)新，并為部門規(guī)章、操作指南等的制定指明方向。

二是關(guān)于PPP的定義

我對(duì)PPP的定義很關(guān)注，因?yàn)檫@涉及到如何理解PPP的核心理念等重大問(wèn)題，并對(duì)PPP的立法思路邏輯產(chǎn)生重大影響。我國(guó)政府有關(guān)部門于2014年9月發(fā)布的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)），在過(guò)去3年來(lái)在全國(guó)各地得到廣泛的傳播和認(rèn)可，其對(duì)PPP的定義為“政府和社會(huì)資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系，通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作┈┈”。

《PPP條例》延續(xù)了這種定義，認(rèn)為“政府和社會(huì)資本合作，是由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)┈┈”。也就是說(shuō)，我國(guó)采用PPP模式，引入社會(huì)資本的目的，是要由社會(huì)資本方承擔(dān)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等具體工作，而不是著力于推動(dòng)提升公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。我國(guó)政府有關(guān)部門對(duì)PPP所進(jìn)行的這種理解，我完全不能接受，而且我發(fā)現(xiàn)只有我國(guó)政府有關(guān)部門對(duì)PPP是這樣理解的，并按照這種思路來(lái)推動(dòng)PPP模式。這將產(chǎn)生嚴(yán)重的誤導(dǎo)，引導(dǎo)到大家都拼命地去爭(zhēng)取各種PPP項(xiàng)目相關(guān)業(yè)務(wù)，而不是比拼如何提升公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。對(duì)于施工企業(yè)而言，其專長(zhǎng)可能就僅是做好工程建設(shè)。但是在我國(guó)目前的PPP運(yùn)作理念指引下，施工企業(yè)為了拿到施工任務(wù)，首先要成為專業(yè)的社會(huì)資本投資商，因?yàn)橹挥芯邆銹PP項(xiàng)目社會(huì)投資人的身份，才有資格拿到施工任務(wù)，并賺取施工利潤(rùn)。對(duì)于一些輕資產(chǎn)但專業(yè)技術(shù)能力很強(qiáng)的中小企業(yè)，尤其是發(fā)展后勁很足的民營(yíng)企業(yè)，因其專業(yè)團(tuán)隊(duì)技術(shù)水平很高，可能非常適合為PPP項(xiàng)目提供專業(yè)化的運(yùn)營(yíng)服務(wù)保障。但是，按照我國(guó)目前的政策導(dǎo)向，這些企業(yè)若想獲得項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的任務(wù)，首先也必須具備社會(huì)資本投資人的身份。這種奇葩要求可能只有在我國(guó)才能出現(xiàn)。

這樣一來(lái)，就引導(dǎo)大家去努力爭(zhēng)奪PPP項(xiàng)目帶來(lái)的一場(chǎng)盛宴，將目標(biāo)集中于賺取施工利潤(rùn)等短期利益方面，于是明股實(shí)債、兜底回報(bào)、過(guò)橋融資等功利性操作方式盛行，PPP則成為承攬業(yè)務(wù)，躲避公開競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)的重要工具。因?yàn)槲覈?guó)政府有關(guān)部門認(rèn)為，PPP的本質(zhì)是政府購(gòu)買服務(wù)，應(yīng)納入政府采購(gòu)的框架體系進(jìn)行運(yùn)作。政府采購(gòu)有5種采購(gòu)方式，其中競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源談判是競(jìng)爭(zhēng)性很弱的采購(gòu)方式。這樣，特定目標(biāo)利益集團(tuán)就可以通過(guò)政府采購(gòu)的方式獲得PPP項(xiàng)目社會(huì)資本投資人的身份，并根據(jù)我國(guó)招投標(biāo)法實(shí)施細(xì)則關(guān)于“兩標(biāo)并一標(biāo)”的相關(guān)規(guī)定，順利獲得PPP項(xiàng)目的相關(guān)任務(wù)。至于PPP項(xiàng)目未來(lái)的長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)及公共服務(wù)的持續(xù)提供，則不予關(guān)心。

PPP要求由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等工作，邏輯非常錯(cuò)誤。若PPP項(xiàng)目投資中有政府負(fù)責(zé)的成分，難道就不是PPP項(xiàng)目了嗎？TOT、TOO項(xiàng)目可能沒(méi)有投資，也可能沒(méi)有建設(shè)，這類項(xiàng)目是否也屬于PPP？在PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，即便是社會(huì)資本方組建的獨(dú)資項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等工作，那也是項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)，而不是項(xiàng)目公司的股東（社會(huì)資本投資方）負(fù)責(zé)。

PPP模式成功運(yùn)用的核心，是組建一個(gè)高質(zhì)量的SPV。SPV可以由社會(huì)資本方自己擔(dān)任，或由社會(huì)資本方設(shè)立的項(xiàng)目公司擔(dān)任，或社會(huì)資本方與政府共同設(shè)立的項(xiàng)目公司擔(dān)任，也可以不是法人機(jī)構(gòu)，是一種合同安排，合伙機(jī)構(gòu)，信托安排等。政府的任務(wù)是確保組建高質(zhì)量的SPV，政府僅關(guān)注SPV提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。SPV如何提供這樣服務(wù)是其自己的事情。SPV或自身具有設(shè)計(jì)，建設(shè)，運(yùn)營(yíng)的能力，或者具有整合專業(yè)資源的能力，由其自主選擇施工單位等，并對(duì)其選擇承擔(dān)后果。PPP項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，應(yīng)由PPP項(xiàng)目的SPV負(fù)責(zé)，要明確責(zé)任主體，強(qiáng)調(diào)責(zé)權(quán)利關(guān)系清晰，SPV應(yīng)具備整合各種優(yōu)勢(shì)資源，優(yōu)化項(xiàng)目周期全過(guò)程資源配置的能力，體現(xiàn)讓專業(yè)的人干專業(yè)的事等特征。政府應(yīng)擺脫業(yè)主心態(tài)，將職責(zé)轉(zhuǎn)交給SPV，發(fā)揮PPP的機(jī)制重建及治理創(chuàng)新功能。

《PPP條例》對(duì)PPP模式的理解繼續(xù)沿用三年前的思維模式，而且這種理解已經(jīng)對(duì)我國(guó)PPP模式的健康發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重誤導(dǎo)，我們認(rèn)為不應(yīng)該再這樣持續(xù)下去。

三是關(guān)于PPP項(xiàng)目的分類問(wèn)題

我認(rèn)為，為了把PPP的相關(guān)問(wèn)題說(shuō)清楚，必須提出分類規(guī)制的要求。部分專家提出要按照統(tǒng)一的PPP理念來(lái)安排條例的內(nèi)容，根本目的是希望將我國(guó)所有類型的PPP模式都裝進(jìn)類似英國(guó)的PFI這個(gè)小籃子里，這是絕對(duì)不能接受的。英國(guó)的PFI是狹義的PPP，其本質(zhì)是政府購(gòu)買服務(wù)，應(yīng)納入政府采購(gòu)的框架體系，應(yīng)進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，但這些要求僅適用于需要財(cái)政資金進(jìn)行可用性績(jī)效付費(fèi)的狹義PPP項(xiàng)目中。目前我國(guó)實(shí)踐中采用的是廣義PPP的概念，要求所有類型的PPP項(xiàng)目都要遵循類似英國(guó)PFI概念下的狹義PPP的相關(guān)管理規(guī)定，已經(jīng)成為嚴(yán)重制約我國(guó)PPP模式健康發(fā)展的重要因素?！禤PP條例》一定不要為這種不合理的要求打開大門。

我們認(rèn)為，不應(yīng)該按照“付費(fèi)機(jī)制”的不同對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行分類，而是應(yīng)該按照PPP項(xiàng)目的“回報(bào)機(jī)制”和“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制”進(jìn)行分類規(guī)制，將PPP項(xiàng)目分為特許經(jīng)營(yíng)和政府購(gòu)買服務(wù)兩種基本類型。特許經(jīng)營(yíng)一般將市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給SPV，要求SPV承擔(dān)相應(yīng)的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，政府基于績(jī)效和可用性進(jìn)行付費(fèi)，SPV應(yīng)能提供滿足公共服務(wù)產(chǎn)出要求的可用性公共產(chǎn)品，但不承擔(dān)需求風(fēng)險(xiǎn)。特許經(jīng)營(yíng)PPP項(xiàng)目將核心公共服務(wù)轉(zhuǎn)移給SPV；政府購(gòu)買服務(wù)類PPP項(xiàng)目則一般不涉及核心公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移問(wèn)題，SPV一般只負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。特許經(jīng)營(yíng)一般由使用者付費(fèi)，政府購(gòu)買服務(wù)PPP項(xiàng)目一般由政府基于績(jī)效和可用性付費(fèi)。對(duì)于既有使用者付費(fèi)也有政府付費(fèi)的項(xiàng)目，主要基于需求風(fēng)險(xiǎn)是否轉(zhuǎn)移來(lái)判斷是屬于特許經(jīng)營(yíng)還是購(gòu)買服務(wù)。但付費(fèi)機(jī)制并不是判斷是屬于特許經(jīng)營(yíng)還是政府購(gòu)買服務(wù)的唯一依據(jù)。

比如，一些使用者付費(fèi)PPP項(xiàng)目的付費(fèi)收入難以確保社會(huì)投資人獲得合理回報(bào)，需要政府財(cái)政資金補(bǔ)貼，但應(yīng)SPV仍需承擔(dān)市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)，因此仍然屬于特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。對(duì)于公園等公共服務(wù)場(chǎng)所的門票收入，有使用者付費(fèi)的因素，但門票收入僅用于抵減部分財(cái)政支出，財(cái)政仍然基于可用性績(jī)效進(jìn)行付費(fèi)，因此仍然屬于政府購(gòu)買服務(wù)的PPP項(xiàng)目范疇。不進(jìn)行上述分類，就難以把握PPP模式的核心內(nèi)涵。同時(shí)，我們認(rèn)為，條例可以不將“股權(quán)合作”和“服務(wù)外包”等納入PPP模式加以規(guī)定，要有針對(duì)性地解決涉及我國(guó)PPP模式健康發(fā)展的核心問(wèn)題。

四是關(guān)于PPP的適用范圍問(wèn)題

目前，我國(guó)對(duì)PPP模式的應(yīng)用出現(xiàn)了嚴(yán)重的泛化問(wèn)題，因此必須予以解決。PPP關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)的提供，具體有三個(gè)基本途徑，一是由公共部門提供公共服務(wù)，這是公共服務(wù)提供的傳統(tǒng)方式，也是經(jīng)典方式。在西方一些已經(jīng)建立現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的國(guó)家，傳統(tǒng)方式仍然是主導(dǎo)方式。通過(guò)公共部門治理體系的優(yōu)化建設(shè)，公共部門提供公共服務(wù)可以做到高效率，低成本、公開透明，提高財(cái)政資金的使用效率。公共部門提供公共服務(wù)，也會(huì)存在各種問(wèn)題，使得效率目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，即出現(xiàn)政府失靈的問(wèn)題。一些領(lǐng)域的政府失靈可以通過(guò)體制改革機(jī)制創(chuàng)新予以解決，但有些領(lǐng)域難以解決。因此，公共部門提供公共服務(wù)的適用領(lǐng)域受到限制；二是完全市場(chǎng)化。對(duì)于公共部門難以有效提供公共服務(wù)的領(lǐng)域，一個(gè)可行的選擇就是完全推向市場(chǎng)，進(jìn)行私有化改革。由私營(yíng)部門提供公共產(chǎn)品，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下公共產(chǎn)品提供的重要方式。利用私營(yíng)部門的專業(yè)力量發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，是提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率的重要途徑。由私營(yíng)部門提供公共服務(wù)，政府主要通過(guò)制定法律法規(guī)、進(jìn)行規(guī)劃及準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的引導(dǎo)、完善實(shí)施監(jiān)管等措施來(lái)維護(hù)公共利益。私營(yíng)部門提供公共服務(wù)，會(huì)出現(xiàn)公益性和商業(yè)性的矛盾，出現(xiàn)市場(chǎng)失靈的情況，因此其適用范圍同樣受到限制；三是公共部門與私營(yíng)部門合作提供公共服務(wù)。為了解決傳統(tǒng)的由公共部門提供公共服務(wù)模式下的政府失靈問(wèn)題，以及完全由私營(yíng)部門提供公共服務(wù)模式下的市場(chǎng)失靈問(wèn)題，世界各國(guó)一直在探索如何發(fā)揮公共部門和私營(yíng)部門各自的優(yōu)勢(shì)，建立合作伙伴關(guān)系，進(jìn)行體制機(jī)制的改革創(chuàng)新，提升公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。這種探索催生了PPP模式的形成和發(fā)展，對(duì)于推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域投融資體制的改革創(chuàng)新發(fā)揮了重要作用。我國(guó)目前的情況是，將這三種類型公共服務(wù)提供方式都扣上PPP的馬甲。我國(guó)通過(guò)公-公合作的方式，引導(dǎo)中國(guó)特色的PPP主要是政府與自己合作，政府與國(guó)有企業(yè)合作，政府與自己的平臺(tái)公司合作，政府與自身所屬的事業(yè)單位合作，使得公共部門提供公共服務(wù)的方式被披上PPP的外衣，而不再致力于推動(dòng)公共部門的治理體系深層次改革。對(duì)于完全市場(chǎng)化領(lǐng)域，政府本應(yīng)放開手腳，將相關(guān)領(lǐng)域的投資項(xiàng)目完全推向市場(chǎng)，但目前政府卻以PPP的名義，通過(guò)親自談判和簽訂PPP合同等方式，將政府這只手繼續(xù)伸入工程項(xiàng)目的具體運(yùn)營(yíng)，過(guò)度干預(yù)項(xiàng)目實(shí)施活動(dòng)。PPP模式僅作用于出現(xiàn)政府失靈和市場(chǎng)失靈，能夠通過(guò)模式創(chuàng)新切實(shí)提高效率、實(shí)現(xiàn)公平的經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域。PPP模式的交易成本很高，若盲目擴(kuò)大PPP模式的應(yīng)用范圍，整個(gè)國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)將為此付出代價(jià)。

五是關(guān)于PPP與現(xiàn)行法律法規(guī)的銜接問(wèn)題

從20世紀(jì)80年代開始，隨著改革開放的不斷深入，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)由政府壟斷開始轉(zhuǎn)向放松管制，開始了投融資領(lǐng)域的體制改革。2004年國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定，對(duì)社會(huì)資本尤其是民營(yíng)資本進(jìn)入傳統(tǒng)上由公共部門（包括國(guó)有企業(yè)及事業(yè)單位等）壟斷的基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域提出了方向性要求，但沒(méi)有具體的對(duì)策措施。2005年的非公36條，明確提出允許民間資本可以進(jìn)入的領(lǐng)域，但只是明確“允許”，打開了進(jìn)入的障礙，是對(duì)2004年投改決定的具體落實(shí)，但沒(méi)有明確提出“鼓勵(lì)”的政策導(dǎo)向，也沒(méi)有具體的措施方案。2010年的新非公36條，是在2005年非公36條的基礎(chǔ)上進(jìn)行的深化，尤其是各種配套措施更具可操作性，要求更為具體，方式更加多樣，目標(biāo)導(dǎo)向更加明確。

總體而言，上述重大政策的出臺(tái)，轉(zhuǎn)變了人們的思想觀念，對(duì)于推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域引入社會(huì)資本尤其是民營(yíng)資本參與發(fā)揮了重要的促進(jìn)作用，尤其是使得社會(huì)各界產(chǎn)生了明顯的方向性預(yù)期。但由于我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)占主體地位的基本格局難以撼動(dòng)，基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域的資金、技術(shù)、人才資源主要集中于國(guó)有企業(yè)等公共部門，使得公共部門的壟斷格局并沒(méi)有被打破，社會(huì)資本尤其是民營(yíng)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)的力度不夠，改革實(shí)際效果不明顯。我們寄希望于通過(guò)推動(dòng)PPP模式的引入，促進(jìn)轉(zhuǎn)變政府職能，維護(hù)社會(huì)資本權(quán)益，探索建立政府和社會(huì)資本之間利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的長(zhǎng)期合作伙伴關(guān)系，推動(dòng)投融資體制深化改革。目前的投資、價(jià)格、財(cái)政、稅收、金融、土地管理、國(guó)有資產(chǎn)管理等相關(guān)政策，都是在傳統(tǒng)體制下形成的，與現(xiàn)代PPP理念的導(dǎo)入會(huì)存在很多沖突。因此，不應(yīng)過(guò)分拘泥于目前相關(guān)政策文件及法律制度的規(guī)定，要發(fā)揮PPP模式促進(jìn)改革，推動(dòng)體制機(jī)制創(chuàng)新的功能，在立法理念及體制機(jī)制的設(shè)計(jì)方面體現(xiàn)超前性，為相關(guān)法律法規(guī)的修改完善創(chuàng)造條件。

六是關(guān)于社會(huì)資本合作主體的資格問(wèn)題

PPP這三個(gè)英文字母所代表的含義本來(lái)應(yīng)是公共部門和私人部門合作伙伴，但中文表述卻是政府和社會(huì)資本合作，這絕對(duì)不是簡(jiǎn)單的文字表述差異，而是具有特定的具體內(nèi)涵。在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，人們通常把經(jīng)濟(jì)活動(dòng)劃分為公共部門和私人部門兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立部門，公共部門使用公共資源，按照公共理財(cái)?shù)睦砟钐峁┕伯a(chǎn)品和公共服務(wù)，追求公共利益最大化，公共部門的投資決策必須確保公眾獲得最大效益，公眾通過(guò)選舉產(chǎn)生的立法機(jī)構(gòu)對(duì)政府的投資活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，通過(guò)預(yù)算審查等方式確保政府的各項(xiàng)投資活動(dòng)符合公共利益最大化的要求，而政府是公眾利益的代言人，公共事務(wù)的管理者，所以傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)都由公共部門來(lái)生產(chǎn)和提供，而這種提供方式可能會(huì)導(dǎo)致效率較低或成本較高，不符合公眾利益最大化要求，所以希望通過(guò)市場(chǎng)的力量，與私人部門合作提供公共產(chǎn)品。在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，私人部門的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)遵循市場(chǎng)規(guī)則，由市場(chǎng)機(jī)制配置資源，往往認(rèn)為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能夠做到提高效率和降低成本，所以項(xiàng)目運(yùn)作方面的專業(yè)人才、知識(shí)往往主要集中在私人部門。采用公共部門和私人部門合作（PPP）模式，是為了利用市場(chǎng)力量，發(fā)揮私人部門的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，提高公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。這就是西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家所講的公共部門和私人部門合作（PPP）模式的真實(shí)內(nèi)涵。

我國(guó)的情況和西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家明顯不同，其重要特征就是國(guó)有經(jīng)濟(jì)占主體地位。國(guó)有企業(yè)顯然不屬于西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家所理解的私人部門，同時(shí)也不能完全等同于公共部門，因?yàn)閲?guó)有企業(yè)仍然要按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，按照市場(chǎng)規(guī)則從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，有自身盈利的要求，不可能完全追求公共利益最大化。在我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)條件下，能夠承擔(dān)社會(huì)資本投資主體角色的企業(yè)主要仍然是國(guó)有企業(yè)，因?yàn)镻PP項(xiàng)目主要適用于基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域，是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的行業(yè)或部門。在基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域，規(guī)模較大且技術(shù)復(fù)雜的項(xiàng)目當(dāng)前主要由我國(guó)各級(jí)各類國(guó)有企業(yè)來(lái)承擔(dān)。由于歷史原因，我國(guó)的能源、交通、資源、環(huán)境、生態(tài)等適宜開展PPP模式的行業(yè)領(lǐng)域，其投資項(xiàng)目主要由國(guó)有企業(yè)來(lái)承擔(dān)。這些領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)、管理經(jīng)驗(yàn)、人才隊(duì)伍也主要集中于我國(guó)各級(jí)各類國(guó)有企業(yè)。因此，在我國(guó)當(dāng)前推廣運(yùn)用PPP模式的背景下，國(guó)有企業(yè)仍然會(huì)成為這些領(lǐng)域參與構(gòu)建PPP模式的主體。在這種情況下，我們不能完全按照西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的邏輯思路，把投資活動(dòng)嚴(yán)格劃分為公共部門和私人部門，而是分為政府投資活動(dòng)和企業(yè)投資活動(dòng)。這里所說(shuō)的企業(yè)，包括民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，也包括各種國(guó)有企業(yè)。我國(guó)的“政府和社會(huì)資本合作”，強(qiáng)調(diào)的是政府和各種類型的社會(huì)資本主體之間的合作，這里所言社會(huì)資本，是指包括國(guó)有企業(yè)在內(nèi)的各種類型的企業(yè)。

隨著我國(guó)投資體制改革的深化，基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域體制機(jī)制的不斷創(chuàng)新，民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)，以及各類混合所有制企業(yè)，將逐步參與到這些領(lǐng)域的投資建設(shè)。因此，隨著投融資體制改革的深化，非國(guó)有類型的各類企業(yè)，作為PPP模式社會(huì)資本投資主體的比例應(yīng)逐步上升，從而使得我國(guó)推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的具體實(shí)踐逐步接近于國(guó)際上所普遍理解的公共部門和私人部門合作模式的內(nèi)涵。但是，這種轉(zhuǎn)變可能需要一個(gè)非常漫長(zhǎng)的過(guò)程。

在PPP模式下，通過(guò)政府和社會(huì)資本合作，推動(dòng)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域的改革，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，提高當(dāng)?shù)毓伯a(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域的資源配置效率，這就使得我國(guó)所推廣的政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，具有明顯的中國(guó)特色，與西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家所強(qiáng)調(diào)的公共部門和私人部門合作在基本理念、框架機(jī)制、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等方面既有相通之處，又有明顯的中國(guó)特色。

西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家所推行的公共部門和私人部門合作模式，是希望建立一種能夠長(zhǎng)期可持續(xù)的合作伙伴關(guān)系，使公共部門和私人部門的雙方優(yōu)勢(shì)都能得到發(fā)揮，這種伙伴關(guān)系能否有效發(fā)揮作用，關(guān)鍵在于公共部門和私人部門之間能否通過(guò)一定的模式，構(gòu)建一種相互制衡、責(zé)任明晰、信息透明、監(jiān)督有效的伙伴關(guān)系。我們引入西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家PPP模式的理念，在政府和社會(huì)資本合作模式的建立中，也要建立類似的合作伙伴關(guān)系，這就要求我們所說(shuō)的參與政府和社會(huì)資本合作中的社會(huì)資本投資主體，一定要具有獨(dú)立性，一定能夠和當(dāng)?shù)卣块T之間形成一種相互制衡和博弈的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。從這個(gè)意義上講，我國(guó)在推行PPP模式中，承擔(dān)社會(huì)資本投資主體的企業(yè)，不應(yīng)是當(dāng)?shù)卣南聦贆C(jī)構(gòu)，也不是當(dāng)?shù)卣軌蚩刂频氖聵I(yè)單位、平臺(tái)公司及其他附屬機(jī)構(gòu)，一定是能夠獨(dú)立于政府部門之外的一種社會(huì)力量。也就是說(shuō)，在PPP模式的框架體系下，與政府合作的社會(huì)資本，必須是與當(dāng)?shù)卣淮嬖谫Y本、人事、管理等方面的控制關(guān)系，必須是獨(dú)立于當(dāng)?shù)卣囊环N社會(huì)力量，這是遵循PPP理念不能放棄的一個(gè)底線。

我國(guó)所推行的PPP強(qiáng)調(diào)的是政府和社會(huì)資本合作，而不是公共部門和私人部門合作。所以，PPP模式中的第二個(gè)P不是刻意要代表私人部門，而是代表社會(huì)資本投資主體。在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)一樣，都可以作為PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本合作主體。但是，當(dāng)國(guó)有企業(yè)參與當(dāng)?shù)氐腜PP項(xiàng)目時(shí)，從邏輯上，這類企業(yè)不應(yīng)該是當(dāng)?shù)卣苯铀械膰?guó)有企業(yè)，或者是當(dāng)?shù)卣軌蚱鸬娇刂谱饔玫钠脚_(tái)公司及其附屬機(jī)構(gòu)。如果PPP合作模式中的第二個(gè)P與政府部門之間存在附屬關(guān)系，從邏輯上二者之間就無(wú)法構(gòu)成能夠相對(duì)獨(dú)立、相對(duì)制衡、相互博弈、合作共贏的伙伴關(guān)系，這樣的PPP模式，就失去了我國(guó)國(guó)際上公共部門和私人部門合作模式的初衷，難以發(fā)揮PPP模式對(duì)機(jī)制創(chuàng)新、打破壟斷等方面的作用。因此，從邏輯上，當(dāng)?shù)卣鶎俚膰?guó)有企業(yè)、事業(yè)單位及其他附屬機(jī)構(gòu)，無(wú)論是否已經(jīng)進(jìn)行了脫鉤改制，是否已經(jīng)完成現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，只要二者之間存在行政、法律或者股權(quán)等方面的隸屬關(guān)系，都不宜作為PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本合作主體。

七是關(guān)于部門職責(zé)分工問(wèn)題

談到部門職責(zé)分工，大家都喜歡說(shuō)部門之間存在相互爭(zhēng)權(quán)的問(wèn)題，我不這樣認(rèn)為。我認(rèn)為，處理好部門之間的職責(zé)分工，首要目的是要明確各自的責(zé)任和義務(wù)，讓相關(guān)部門更好地為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展服務(wù)。

國(guó)務(wù)院2016年7月7日常務(wù)會(huì)議決定分別由國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部分別牽頭負(fù)責(zé)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目。國(guó)家發(fā)改委據(jù)此明確由其牽頭負(fù)責(zé)的能源、交通、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)保、市政等七個(gè)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目范圍。財(cái)政部則提出除教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、公共安全等公共服務(wù)領(lǐng)域外，同時(shí)應(yīng)負(fù)責(zé)其他部門共13個(gè)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，完全覆蓋國(guó)家發(fā)展改革委劃定的7個(gè)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議劃定的部門分工，最終沒(méi)有得到貫徹落實(shí)，使得九龍治水之困愈發(fā)明顯，政出多門的問(wèn)題沒(méi)能解決，部委之間相互協(xié)調(diào)的難度加大，使得地方政府及社會(huì)資本投資方無(wú)所適從。這種狀況一定要通過(guò)《PPP條例》的出臺(tái)予以解決。我認(rèn)為，無(wú)論是國(guó)家發(fā)改委還是財(cái)政部，都應(yīng)該負(fù)責(zé)全部領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，具體分工應(yīng)按照各自職能予以確定。國(guó)家發(fā)改委作為國(guó)家投資主管部門，應(yīng)負(fù)責(zé)包括傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和非傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施（如果有“非傳統(tǒng)”這個(gè)概念的話）在內(nèi)的全部基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP投資政策制定、規(guī)劃協(xié)調(diào)、項(xiàng)目審批核準(zhǔn)備案、PPP項(xiàng)目稽查等工作；財(cái)政部作為國(guó)家財(cái)政主管部門，對(duì)于所有類型的PPP項(xiàng)目，只要涉及到財(cái)政資金的支付，均應(yīng)從財(cái)政資金管理的角度做好監(jiān)管工作。各部門應(yīng)按照各自的職能分工，各司其職，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，共同促進(jìn)我國(guó)PPP事業(yè)健康發(fā)展。

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