近年來，濟南市政府積極投入資金，推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作，提高耕地質(zhì)量、破解用地難題、推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。然而，濟南市土地綜合整治工作雖取得一些成績，但各地區(qū)均不同程度地存在資金短缺、群眾利益難以平衡等問題。為此，濟南市推進探索運用PPP模式“整鎮(zhèn)推進”開展土地綜合整治。

增減掛鉤土地綜合整治項目面臨的困境

資金籌措難。開展增減掛鉤工作資金量大，籌措困難，大部分項目資金來源只有市、縣、鄉(xiāng)級政府投資和村民墊資等，途徑單一，缺口很大。在經(jīng)濟下行、指標需求縮小、融資難度較大的形勢下，很多能帶動地區(qū)發(fā)展的項目面臨撤銷的窘境。國家今年明確規(guī)定“省級扶貧開發(fā)工作重點縣可以將增減掛鉤節(jié)余指標在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用”，這雖然釋放了政策紅利，促進了貧困地區(qū)脫貧攻堅，但部分地區(qū)仍面臨“發(fā)達地區(qū)有錢沒指標、欠發(fā)達地區(qū)有指標沒錢”的兩難局面，多數(shù)平臺和地區(qū)政府也在觀望。

農(nóng)民權(quán)益保障問題。增減掛鉤節(jié)余指標是周轉(zhuǎn)指標減去農(nóng)民安置指標后的剩余指標，在項目區(qū)面積確定的情況下，安置房建設(shè)占用指標越少，掛鉤節(jié)余指標就越多。部分地區(qū)出現(xiàn)對周轉(zhuǎn)指標期望值過大的現(xiàn)象，少數(shù)地區(qū)更盲目建設(shè)高層建筑要求農(nóng)民集中居住，未充分考慮安置后農(nóng)民的就業(yè)、社保、農(nóng)機具存放、集體活動、宅基地申請等，造成農(nóng)民利益受損，也誘發(fā)了農(nóng)民質(zhì)疑政策，影響了增減掛鉤政策的良好初衷。

濟南市黃河鎮(zhèn)PPP模式“整鎮(zhèn)推進”土地整治試點項目的特點

基于上述問題，為改善群眾居住環(huán)境、促進土地節(jié)約集約利用、培育良好的城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集群，濟南市國土資源局積極探索運用PPP模式開展土地綜合整治，并將濟南市章丘區(qū)黃河鎮(zhèn)作為全國第一個“整鎮(zhèn)推進”的土地整治試點項目進行探索建設(shè)。項目運行機制如下：

職責(zé)分工。前期籌劃階段，濟南市國土資源局、章丘區(qū)政府、黃河鎮(zhèn)政府、中建集團、中國農(nóng)業(yè)銀行等分別根據(jù)需要簽訂《戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，明確了工作職責(zé)。政府部門職責(zé)：負責(zé)完成新型社區(qū)安置土地的供應(yīng)、安置區(qū)立項、規(guī)劃、實施等手續(xù)的報批工作，負責(zé)做好群眾動員、入戶調(diào)查、拆遷補償、拆舊區(qū)的土地復(fù)墾整治;中建集團職責(zé)：負責(zé)項目的投融資及項目安置區(qū)等的建設(shè)工作，負責(zé)土地復(fù)墾后現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、環(huán)境整治、公共交通運營、旅游及開發(fā)及運營、社區(qū)商業(yè)及服務(wù)等項目的導(dǎo)入及運營工作;中國農(nóng)業(yè)銀行職責(zé)：將本項目相關(guān)單位作為核心客戶，負責(zé)參與項目的融資事宜，配合多渠道籌措項目運作資金，并對本項目提供必要的資金意向信用額度。

運作管理。中建集團與章丘區(qū)政府雙方共同注冊成立實施、資金雙平臺公司，平臺公司作為項目的實施主體，承擔(dān)項目發(fā)展戰(zhàn)略制定、項目開發(fā)建設(shè)、項目招商引資運營等全過程的實施與管控;針對社區(qū)建設(shè)過程中的不同板塊的業(yè)務(wù)，平臺公司將根據(jù)需要與各專業(yè)公司成立相應(yīng)項目公司;同時，中建城鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展有限公司將與各資金方共同注冊成立基金公司，項目資金將通過基金公司直接進入項目公司。

資金收益。一是明確規(guī)定了資金投入與收益分配機制。在黃河鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化項目中，社會資本不是通過與政府合作的平臺直接進入項目，而是以直接股權(quán)投資進入項目，所以政府并不需要抵押擔(dān)保。項目資金由中建牽頭的正大、農(nóng)行等各方資金組成;政府只是以認繳的方式占有實施平臺公司的10%的股權(quán)，并獲取固定收益。二是項目盈利主要保障?！稇?zhàn)略合作框架協(xié)議》明確濟南市關(guān)于對增減掛鉤指標交易的保底價格為30萬元/畝。三是項目主要支出。項目公司按照1.8萬元/畝的費用，支付給當(dāng)?shù)卣?，由政府負?zé)進行拆遷補償、土地復(fù)墾等工作。社區(qū)建設(shè)費用是通過節(jié)余建設(shè)用地指標交易費平衡;社區(qū)配套設(shè)施投資、產(chǎn)業(yè)園區(qū)投資均通過運營收入來平衡。

激勵監(jiān)管。一是誠信共建機制。政府部門、合作企業(yè)與銀行分別建立多部門、多層面的聯(lián)合團隊。各方制定主辦部門和聯(lián)系人，具體負責(zé)三方合作溝通、聯(lián)系和信息共享等工作。二是企業(yè)激勵機制。在黃河鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化項目中，中建城鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展有限公司獲得舊村復(fù)墾產(chǎn)生的增減掛鉤節(jié)余指標約1萬畝、新建社區(qū)的物業(yè)經(jīng)營權(quán)以及復(fù)墾耕地的優(yōu)先承租權(quán)等。項目驗收后，中建集團獲得全部土地增減掛鉤調(diào)劑補償費，或有權(quán)依法選擇復(fù)墾后的節(jié)余建設(shè)用地指標自用或通過交易實現(xiàn)投資及收益回收。三是政府協(xié)調(diào)監(jiān)管。黃河鎮(zhèn)政府有參與工程建設(shè)過程質(zhì)量監(jiān)督的權(quán)力，對于工程質(zhì)量問題有提出建議的權(quán)力。對于群眾提出的問題和意見，由黃河鎮(zhèn)政府匯總后連同建議一并提交中建集團，通過雙方協(xié)商，將合理的意見和建議予以采納解決。如遇工程質(zhì)量疑問，可邀請當(dāng)?shù)刈〗ㄎ|(zhì)監(jiān)站作為第三方，共同對質(zhì)疑項目進行檢查，當(dāng)?shù)刈〗ú块T從設(shè)計方案開始進行全過程監(jiān)管。四是明確安置補償。安置房每戶在不超出補償標準的情況下，不需要補繳費用;超出補償標準的部分，按照相應(yīng)價格進行購買。

規(guī)劃設(shè)計。通過多層面實地調(diào)研生產(chǎn)現(xiàn)狀、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、組織領(lǐng)導(dǎo)、群眾意愿等情況，確定了“整鎮(zhèn)推進、兩區(qū)同建”的項目建設(shè)思路。社區(qū)設(shè)計過程中按照“田園城市”模式的規(guī)劃及建設(shè)要求，按照綠色建筑、新型農(nóng)村社區(qū)的標準進行城鄉(xiāng)一體化施工建設(shè)，完善社區(qū)供氣供暖、環(huán)境整治、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)、商業(yè)購物等設(shè)施及功能。在安置房建設(shè)標準、戶型、面積的確定方面，采取逐一入戶摸底的方式，多方征求當(dāng)?shù)剞r(nóng)民意見，并簽訂入戶摸底協(xié)議，充分保證農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。

產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌。項目區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃主要劃分為現(xiàn)代(設(shè)施)農(nóng)業(yè)、社區(qū)新能源、環(huán)境整治、文化旅游、社區(qū)醫(yī)療大數(shù)據(jù)5個板塊。依托中建集團自身的資源優(yōu)勢，通過與正大農(nóng)業(yè)、聯(lián)想農(nóng)業(yè)、中國農(nóng)科院、山東?？ā⑸綎|高美等各大企業(yè)合作，通過“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺進行市場化運作，形成立體化產(chǎn)業(yè)聯(lián)動平臺，逐步形成高附加值、高技術(shù)含量、充分工業(yè)化、品牌化的新興產(chǎn)業(yè)。

項目實施的意義

開辟了增減掛鉤工作資金籌措新模式。該項目總投資約30億元，如果僅靠財政投入或農(nóng)民自籌資金，根本無法滿足巨量投入，也無法實施。利用增減掛鉤政策、采用PPP模式，與中建集團合作，保證了項目實施過程中資金充足。此外，中建集團作為央企，為適應(yīng)新常態(tài)下企業(yè)發(fā)展，也迫切需要轉(zhuǎn)型，雙方的需求促成了目前的合作，一定程度上破解了過去單一依靠政府財政維持的局面，也方便了社會資本的自由運作，為增減掛鉤工作開展探索了新的模式。

探索解決貧困的新道路。新型社區(qū)建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、輕型工業(yè)區(qū)和特色文化旅游區(qū)的建設(shè)，使黃河鎮(zhèn)村民的生活從原來的破舊平房到各種配套設(shè)施齊全的新社區(qū)。土地復(fù)墾成片，不僅增加了耕地數(shù)量、與原有耕地相連，形成10萬多畝整齊集中的耕地，更有利于集約化農(nóng)業(yè)的發(fā)展，在吸引了正大農(nóng)業(yè)等集團規(guī)?；?jīng)營的同時，也促進了新能源、文化旅游等產(chǎn)業(yè)鏈條的延伸。這既保證了基礎(chǔ)土地收入，農(nóng)民也借此轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)工人就地就業(yè)，推動了當(dāng)?shù)孛撠氈赂弧?/p>

開創(chuàng)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)新模板。黃河鎮(zhèn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，打破了部分地區(qū)單純的“合村并居”，按照中建集團“綠色建筑”標準設(shè)計，配套各項基礎(chǔ)設(shè)施，完成農(nóng)村硬化、亮化、綠化、凈化、美化和改污、改水、改廁等村莊環(huán)境治理工作，從根本上實現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)要求。此外，住宅樓頂還全部設(shè)計為分布式光伏發(fā)電，部分住宅探索了“產(chǎn)業(yè)化住宅”，社區(qū)既結(jié)合城市社區(qū)的優(yōu)良配套，又保留了獨特的田園風(fēng)光，引領(lǐng)了濟南市農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的新方向。

保障了群眾的新需求。規(guī)劃設(shè)計階段，充分尊重群眾意見建議，充分考慮農(nóng)村特點和地域特色。土地流轉(zhuǎn)后，土地的所有權(quán)仍歸集體組織所有，土地承包年限也沒有發(fā)生改變。導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)后，農(nóng)民可以優(yōu)先錄用務(wù)工，從身份上由傳統(tǒng)的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)椤稗r(nóng)民+產(chǎn)業(yè)工人”;從收入上來講，通過生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，收入由原來單一的農(nóng)業(yè)收入，轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴恋亓鬓D(zhuǎn)收入+產(chǎn)業(yè)工人工資+企業(yè)利潤分紅”的多元構(gòu)成，且有了較大幅度的提高。

項目實踐的經(jīng)驗與思考

選擇合適的社會資金參與PPP模式。運用PPP模式推動土地綜合整治，不僅僅是簡單的獲取資金、上馬項目，而是要充分發(fā)揮合作團隊先進的管理理念、資金運作模式，進一步減少運作風(fēng)險。如果沒有相關(guān)工作經(jīng)驗和專業(yè)能力，或者社會資本是僅以盈利為目的，勢必引發(fā)項目建設(shè)運營管理、風(fēng)險防控、收支預(yù)算、收益分配等各個環(huán)節(jié)的多方面問題。因此，合作團隊要擁有強大的資金實力和較高的管理水平，確保其不是追求短期、超額利潤而是注重長期穩(wěn)定回報。

注重協(xié)調(diào)分工、明確責(zé)任、分擔(dān)風(fēng)險。社會資本的投資數(shù)額大、回報周期長，對政府、對企業(yè)都存在一定的財政風(fēng)險。要深入研究各方面的可行性，試點推動、分步進行。就運用PPP 模式推動土地綜合整治項目而言，招商引資需要社會企業(yè)牽頭運作，保障群眾合法權(quán)益則需要政府部門把握規(guī)范，通過政企合作、公私合營，在項目建設(shè)過程中實現(xiàn)有機融合。因此有必要通過簽署協(xié)議或合同，擺正政府和企業(yè)在PPP模式中的位置，明確政府、企業(yè)、銀行的工作職責(zé)和部門分工，以及風(fēng)險分擔(dān)和利益分配的原則。

因地制宜的選擇產(chǎn)業(yè)模式。運用PPP模式推動土地綜合整治對于緩解資金難題、促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、助推區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要的借鑒意義，但是本項目區(qū)處于城鄉(xiāng)結(jié)合部，增減掛鉤節(jié)余指標收益能夠滿足本地社區(qū)建設(shè)、拆舊復(fù)墾等各項資金需求。因此，地域及政策的特殊性決定了運作模式的特殊性。不同的地域、不同的發(fā)展狀況，對政策是否使用，產(chǎn)業(yè)融合是否合理等，要從實際出發(fā)，因地適宜的選擇產(chǎn)業(yè)模式。

充分尊重群眾意愿，保障群眾合法權(quán)益。要充分做好前期宣傳動員工作，讓群眾真正了解、支持項目建設(shè)，充分調(diào)動群眾自覺參與增減掛鉤工作的積極性和主動性，營造良好的工作氛圍。深入做好群眾工作，在確保有95%以上村民簽字同意后，開展項目建設(shè)。要推動組建村民代表工作組，參與項目的安置補償、拆舊建新、施工招投標、收益分配等全過程，通過群眾監(jiān)督，進一步防止違法違規(guī)行為，真正讓群眾享受到增減掛鉤工作帶來的實惠。

進一步加強相關(guān)政策研究。以PPP模式進行土地綜合整治，具有探索性和開拓性，部分工作沒有相應(yīng)的對口政策作為參考，增加了社會資本的投資風(fēng)險，特別是經(jīng)濟下行壓力下，土地指標需求不大，指標交易渠道及對象不明確，對于社會投資回收存在風(fēng)險。因此，探索PPP模式要基于在法律法規(guī)范圍內(nèi)，經(jīng)充分論證后開展，避免陷入新一輪的地方政府債務(wù)危機。

來源：《中國土地》

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