近期發(fā)現(xiàn)，不少地方政府對于PPP模式的困惑高度重合，歸類整理為四大共性問題，主要體現(xiàn)在：融資政府兜底、借錢容易還款難、專業(yè)運營不好找、PPP創(chuàng)新沒方向。

針對這些問題做了簡單的梳理和分析，不一定成熟，拋出來供業(yè)內(nèi)討論和參考。

一、融資都要政府兜，怎么破？

對于身處不同發(fā)展區(qū)位的地方政府而言，融資的難易程度各有不同，但是有一種煩惱卻相差無幾，那就是所有的融資機構(gòu)（包括財務(wù)投資人）都要求政府提供擔(dān)保，明著不行暗著來，政府不行平臺來。盡管中央部委三令五申地就此劃出紅線，但是金融資本與生俱來的特性（包括對期限、成本和風(fēng)險的要求），卻決定了他們對PPP項目的還款來源及擔(dān)保的基本訴求，并不會隨“紅線”而起舞，反而會千方百計地尋求突破，不斷嘗試擴展“紅線”周邊的灰色空間。

在此情形下，如何守住政府擔(dān)保的底線，同時又不至于讓PPP模式停擺，就成為攔在地方政府面前的第一道關(guān)卡。

 從PPP模式的本質(zhì)而言，公共產(chǎn)品與服務(wù)的兜底方必須是政府，為此進行融資的信用基本盤也必須是政府信用，在國外是這樣，在中國就更是如此。從這個基本點出發(fā)，針對PPP項目融資擔(dān)保的難題，我們需要考慮的問題其實很簡單，那就是如何在控制政府責(zé)任的前提下放大政府信用，并盡可能地保持PPP項目需求與融資方風(fēng)控之間的平衡。

 為此，建議設(shè)立省級和地市級PPP項目融資支持基金，為基金所在區(qū)域的PPP項目分階段提供增信支持，包括但不限于為項目前期工作、融資、建設(shè)、運營和移交等階段的資金需求提供融資擔(dān)保，在必要的情況下，也可以延展至直接或間接的資金支持。視各地情況不同，此類基金可以考慮作為政府方出資代表參與PPP項目，間接發(fā)揮增信作用，但不宜充當(dāng)社會資本的角色，更不應(yīng)附帶明股實債或固定回報一類的投資要求，而這恰恰是現(xiàn)有的絕大部分PPP基金的限制所在。

 在基金的出資人層面，除地方財政之外，此類基金還可以考慮吸納包括產(chǎn)業(yè)資本（如以投資和/或運營見長的產(chǎn)業(yè)投資人）、金融資本（如相關(guān)政策紅利蓄勢待發(fā)的保險資金）和施工單位（如市場競爭日趨激烈的央企國企）在內(nèi)的PPP各類玩家參與出資，并以后續(xù)優(yōu)先參與基金提供增信支持的項目作為其主要或唯一的回報方式。需要強調(diào)的是，此等優(yōu)先權(quán)必須得到有關(guān)政策的明確支持，并具備相當(dāng)?shù)目尚行?，不能流于形式，否則與之相關(guān)的利益平衡機制就不可能真正建立和運轉(zhuǎn)。

 二、借錢容易還款難，怎么破？

 在和幾個省會城市的財政部門座談時，都被問及同一個難題：現(xiàn)在借錢容易，也確實需要借，因為要發(fā)展。但是，借這么許多銀子，將來可怎么還呢？

 這是一個值得手動點贊的好問題。

 從宏觀層面，我贊成PPP圈內(nèi)“?；逝伞眰兊挠^點，即我們應(yīng)當(dāng)以發(fā)展的眼光看問題，要用未來的增長預(yù)期置換當(dāng)下的成長空間。不過，各地社會經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的不均衡，以及經(jīng)濟增長空間的巨大差異，也決定了我們不僅要從宏觀層面進行戰(zhàn)略思考，還需要從中觀和微觀層面找到解決實際問題的鑰匙。而以中國式PPP的發(fā)展現(xiàn)狀而言，竊以為這把鑰匙就是“關(guān)注政策導(dǎo)向，跟蹤政策紅利，用活優(yōu)惠政策”。

 自2014年以來，PPP相關(guān)領(lǐng)域呈現(xiàn)出一個“三多”趨勢：“規(guī)矩多、紅線多、優(yōu)惠政策多”。從實際應(yīng)用效果上看，前兩多比較顯性化，容易吸引眼球，各類時評和研究文章可謂百花齊放。但第三多卻常常被人忽視，也缺乏系統(tǒng)化研究。其實，和PPP直接或間接相關(guān)的正面政策導(dǎo)向和具體的優(yōu)惠政策還少嗎？立法層面先后有特許經(jīng)營立法和PPP條例，制度層面有供給側(cè)改革和混合所有制改革，模式層面有循環(huán)經(jīng)濟、海綿城市、智慧城市和特色小鎮(zhèn)，行業(yè)層面有環(huán)保、清潔能源、養(yǎng)老、醫(yī)療和農(nóng)業(yè)，融資層面有PPP基金、綠色金融、資產(chǎn)證券化和PPP項目專項債，直接的專項資金、以獎代補和其他各類補貼補助也不在少數(shù)。

但是對于這些政策之間的相互關(guān)聯(lián)，以及在各地的綜合性應(yīng)用，可曾有過任何一個地方政府、投資人、金融機構(gòu)和咨詢顧問踏踏實實地做過功課，并且付諸實踐的嗎？恐怕極少。

原因何在？很簡單，大家都在追求一個“快”字，復(fù)制粘貼走過場，做完一個下一個，完成業(yè)績要緊，賺快錢要緊，誰耐煩去做那些水磨工夫！然而快則快矣，錢圈進來可能不難，砸下去也容易，還起來卻是撓頭得很。偷懶拷貝完成的交易結(jié)構(gòu)和融資模式，還款來源和回報機制多半也是簡單粗暴的。對于本來可以援引適用的大小優(yōu)惠政策，以及近在眼前、有待釋放的政策紅利，很多PPP項目的設(shè)計者和操作者估計都是熟視無睹，更談不上為我所用，或在交易文件中留出應(yīng)用的接口與空間。

 簡言之，地方政府做PPP項目還不起錢的原因，一方面可能是真的借得太多，寅吃卯糧、辰糧、巳糧、甚至于午糧……另一方面，也很有可能是財技欠佳，對于各類優(yōu)惠政策缺乏系統(tǒng)性的盤點和使用，白白浪費政策資源。更有甚者，在某些中長期優(yōu)惠政策已經(jīng)顯性化的情況下，很多PPP項目合同仍然置若罔聞，不但不為此設(shè)計對接和應(yīng)用機制，反而反其道而行之，一味迎合政府方或投資人的單方面訴求，給一些原本可以適用的優(yōu)惠政策造成阻礙。舉例而言，PPP項目的二次融資（ABS、項目債或股權(quán)轉(zhuǎn)讓），無論是對豐富投資人的退出渠道，還是對減輕政府方的兜底壓力，應(yīng)該都能起到一定的積極作用，但是又有多少實施方案乃至于項目合同對此給予了充分考慮和安排呢？

政府方對于股權(quán)及其他合同權(quán)益的轉(zhuǎn)讓限制，是否會對PPP項目的二次融資造成實質(zhì)性阻礙？是否可以放寬此類限制？放寬之后對公共利益的保障措施是什么？諸如此類的一些問題，其實是每一個PPP項目都應(yīng)該仔細思考并加以解決的。

 2014年以來的PPP，綜合性、多樣性和復(fù)雜性均遠超特許經(jīng)營時代。市政領(lǐng)域內(nèi)的單體項目的運作模式，包括但不限于其政府方的參與方式、咨詢模式、融資方式和交易架構(gòu)搭建，絕對不能生搬硬套到今天的PPP項目當(dāng)中來，否則，項目出問題是早晚的事，政府違約也極有可能成為常態(tài)，PPP模式因此而被打入冷宮也不是完全沒有可能，BT就是前車之鑒。

 三、專業(yè)運營找不到，怎么破？

 現(xiàn)在很多PPP項目都在為運營發(fā)愁。以軌道交通項目為例，全國幾十條地鐵線都在搞PPP，但是中選的社會資本卻以施工企業(yè)居多。即便是聯(lián)合體，運營方的話語權(quán)也是比較有限的。“融進來、砸下去、建起來”才是頭等大事，至于竣工驗收以后如何實現(xiàn)專業(yè)化的運營管理，似乎無人關(guān)注。在某種程度上，參與各方甚至都有一種心照不宣的默契，而這種默契又著實讓人惶恐。類似的問題，在園區(qū)開發(fā)、特色小鎮(zhèn)、文化體育、旅游、養(yǎng)老等領(lǐng)域也廣泛存在，但破解乏術(shù)。如何為PPP項目找到靠譜的專業(yè)運營方，是負責(zé)任的地方政府關(guān)注的另一個焦點問題。

 在政策導(dǎo)向上，業(yè)內(nèi)一直在呼吁加快專業(yè)運營商的培育。從中央到地方，從行業(yè)到專業(yè)，都應(yīng)該考慮制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策，促進和引導(dǎo)不同行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的專業(yè)運營商的成長。在這方面，央企和國企具備比較大的先天優(yōu)勢，部分行業(yè)已開始相應(yīng)的整合（如北上廣深滬涌現(xiàn)出來的地鐵運營公司）。而在大部分行業(yè)領(lǐng)域，民企和外資其實也有機會，但需要從技術(shù)、機制、模式和專業(yè)上找到突破口。

 在社會資本遴選方面，政府方需要反思相關(guān)招標或采購要求（如潛在投資人的資質(zhì)要求），以及PPP項目的邊界條件（如績效考核與政府付費之間的關(guān)聯(lián)），是否存在不符合其真實價值取向，或不符合項目長期穩(wěn)定運營需求的標準，是否仍然是“重建設(shè)、輕運營”的思路大行其道？換言之，招標或采購文件到底是傾向于施工方、融資方還是運營方？在PPP項目合同、項目公司股東協(xié)議和章程項下，又以哪一方的話語權(quán)為重，各方的責(zé)權(quán)利分配是否合理？以我個人的項目經(jīng)驗而言，PPP項目投資人里說了算的，主要是施工企業(yè)，其次是財務(wù)投資人，運營方的地位往往是最低的。市政環(huán)保領(lǐng)域的情況略好，其他領(lǐng)域基本如此。

在此情形下，地方政府又怎能奢望為PPP項目找到既紅且專的運營商呢？改變，應(yīng)從招采要求及邊界條件開始，投資和運營的比重應(yīng)當(dāng)上升，施工與供貨的比重則相應(yīng)下降。

 至于投資人一端，市場化的考量還是相對多一些。只要政策導(dǎo)向有利，政府方偏好合理，市場的反應(yīng)自然就會出現(xiàn)相應(yīng)的正向調(diào)整。那些要求投資人內(nèi)部合理分配風(fēng)險、充分挖掘運營和管理潛力、承擔(dān)社會責(zé)任之類的空洞口號，少喊幾句也罷。

 四、PPP創(chuàng)新沒方向，怎么破？

 目前，各地PPP項目的運作模式相對簡易，即政府主動發(fā)起，聘請一家靠譜或不靠譜的咨詢機構(gòu)，編寫實施方案，搞定兩個“論證”，通過招標或采購方式選擇社會資本，設(shè)立項目公司，簽約完事。一個市或縣，幾十或上百個PPP項目，都是這個套路。創(chuàng)新沒動力，沒方向，一有創(chuàng)新還容易踩紅線。

那么問題來了，各地的發(fā)展規(guī)劃制定之時，到底是按照政府投資、民間投資還是PPP模式來論證和通過的呢？如果當(dāng)初不是或不全是按照PPP模式做的規(guī)劃，這么多的項目一窩蜂地都搞PPP，置規(guī)劃于何地？又如何評估和處理各個PPP項目之間、PPP項目與當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展全局之間的關(guān)聯(lián)及影響呢？PPP模式的創(chuàng)新與既有的發(fā)展規(guī)劃及項目運作方式之間的矛盾如何解決？這些問題，顯然不是單個項目的實施方案或兩個論證所能夠回答的。

在與幾個省市的PPP主管部門深入溝通之后，逐步有了如下幾方面尚不成熟的考慮。

 第一，市（區(qū)、縣）政府牽頭，組建專門的PPP領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)或授權(quán)PPP主管部門，專門開展全市（區(qū)、縣）范圍內(nèi)的PPP項目總體規(guī)劃及投融資方案研究。此等研究可以借鑒，但無需全盤推翻此前已經(jīng)形成的單個PPP項目的政策成果，并應(yīng)與各相關(guān)部門銜接。

 第二，整合省市區(qū)縣各級各部門主管領(lǐng)域以內(nèi)的數(shù)據(jù)、資料和信息，打破不同“衙門”之間的信息孤島狀態(tài)，掌握一手的、全局性的材料。根據(jù)我們的現(xiàn)有實踐，這個工作難度不小，但是大有可為。通過對此類材料的整理分析，不但可以讓咨詢方得以了解各級政府的相關(guān)運作機制，進而提出對相關(guān)部門分工合作、管理架構(gòu)進行針對性調(diào)整的建議，而且也能讓PPP項目總體規(guī)劃及投融資方案切合實際、有的放矢。

 另一方面，從與不同部門的溝通來看，我們也發(fā)現(xiàn)受“信息孤島”效應(yīng)影響，很多業(yè)務(wù)上存在大量交叉的部門之間，彼此并不了解對方的運作機制，而只停留在交接環(huán)節(jié)上的信息共享。舉例而言，財政部門則重點關(guān)注財政資金的合規(guī)發(fā)放，而污水處理企業(yè)或地鐵公司則關(guān)心向財政部門的特定處室申請資金，并不清楚這筆資金的具體來源和使用要求。如果不搞PPP，這樣一種“鐵路警察，各管一段”的模式倒也可行，最起碼不會出什么太大的問題。但是如果搞PPP，情況就會變得很不一樣。不了解財政資金的來龍去脈，實施方案和兩個論證就難免流于形式，融資結(jié)構(gòu)和交易架構(gòu)的合理性就會受到影響，政府付費、補貼及為公共產(chǎn)品及服務(wù)兜底的安排就會存在缺陷，任何與之相關(guān)的創(chuàng)新都會成為無根之木，無源之水。從這個角度看，PPP模式的創(chuàng)新之所以舉步維艱，也算是信息孤島效應(yīng)的結(jié)果之一。

 第三，只有立足全局，占有足夠多的數(shù)據(jù)資料和行政管理信息，PPP項目實施機構(gòu)才能對具體的項目運作做到心中有數(shù)、駕輕就熟。以PPP項目打包為例，不同子項目之間的關(guān)聯(lián)度和連帶效應(yīng)如何判斷？經(jīng)營性、準經(jīng)營性和非經(jīng)營性項目之間、商業(yè)性與公益性項目之間如何組合，又如何實現(xiàn)項目績效的綜合考核與評估？地鐵項目的TOD模式倘若暫不可行，通車之后的溢出效應(yīng)和外部性數(shù)據(jù)（包括但不限于土地開發(fā)收益）如何獲取和計算？設(shè)想PPP領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)或主管部門能夠掌握這些信息，并將之轉(zhuǎn)化為PPP大咨詢的成果，當(dāng)?shù)豍PP政策制定的基礎(chǔ)是否能夠變得更加扎實可靠呢？PPP項目實施機構(gòu)依此推動具體項目，并將相關(guān)材料作為與各利益相關(guān)部門磋商或談判的基礎(chǔ)和依據(jù)，是不是也有望催生更多更新的利益分享機制與合理回報模式呢？

 中國式PPP發(fā)展至今，雖然堪稱內(nèi)政第一抓手或者準國策，但是它與我國現(xiàn)有的政策法規(guī)、項目審批制度之間是存在沖突的。

在PPP模式推進中，逐漸遇到更多的難點與障礙，但這又算得了什么呢？有問題才有解決問題的需求，創(chuàng)新與實干才是生產(chǎn)力。挽袖正當(dāng)時，中國式PPP的大場面，還有待諸位共同開創(chuàng)！

來源：P3帶路群  作者：劉世堅

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