中國循環(huán)經(jīng)濟科技成果轉(zhuǎn)化促進中心副主任 曲睿晶

1 什么是兩網(wǎng)銜接

黨的十八大把生態(tài)文明建設列入推進中國特色社會主義事業(yè)的五位一體總布局，推動綠色發(fā)展，循環(huán)發(fā)展，低碳發(fā)展，建設美麗中國。中共中央在“十三五”規(guī)劃建議中提出綠色發(fā)展理念，要求在“十三五”期間堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境基本國策，把綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展作為建設生態(tài)文明基本途徑，解決人民大眾改善生態(tài)環(huán)境的基本要求，并明確指出要健全再生資源回收利用網(wǎng)絡，加強生活垃圾分類回收與再生資源回收的銜接。自此，在2016年誕生了垃圾分類處理與再生資源回收利用的“兩網(wǎng)銜接”這一新理念。

“兩網(wǎng)銜接”即將垃圾分類處理系統(tǒng)和再生資源回收利用系統(tǒng)這兩個體系銜接到一起，從源頭投放、收運系統(tǒng)、處置末端三個環(huán)節(jié)進行統(tǒng)籌規(guī)劃設計，實現(xiàn)投放站點的整合統(tǒng)一、作業(yè)隊伍的整編、設施場地的共享等，使垃圾分類向可再生資源回收利用延展，可再生資源回收利用促進垃圾分類發(fā)展，精誠合作，兩個網(wǎng)都發(fā)揮各自的優(yōu)勢。雖然“兩網(wǎng)”不一定要以誰為主誰為輔，但其出發(fā)點是一個目標，都是為了提高垃圾減量化、資源循環(huán)化和環(huán)境無害化的生態(tài)水平。即對生活垃圾進行減量化和資源化，把低值可回收物和餐廚廢棄物從垃圾中分離出來，納進資源回收軌道，成為循環(huán)利用的再生資源，最大程度地減少垃圾填埋量和焚燒量，保護生態(tài)環(huán)境，促進和諧發(fā)展。

未來再生資源行業(yè)將是一個開放融合的產(chǎn)業(yè)，只有深化“兩網(wǎng)銜接”這一新理念，才能提高社會對環(huán)保和資源回收利用的認知，真正帶動智慧城市再生資源回收利用產(chǎn)業(yè)生態(tài)的建設和創(chuàng)新發(fā)展。

2 兩網(wǎng)歷史上的碰撞和融合

實際上，我國的生活垃圾再生回收體系歷史是悠久的。據(jù)有關資料記載，早在1957年，北京市就率先提出“城區(qū)將分類收集垃圾”的構想，開創(chuàng)了中國垃圾分類的先河，也為世界貢獻了垃圾分類的理念。上世紀70年代，有遍布街巷的廢品回收站。但伴隨著城市發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和人們生活水平的提高，這些定點回收站逐漸被取消了。取而代之的是龐大的“拾荒”大軍，也就是個體回收戶。但近幾年來，廢品回收價格普遍呈下行走勢，大批中小企業(yè)處于停產(chǎn)或半停產(chǎn)狀態(tài)，回收企業(yè)盈利情況趨于惡化。回收市場出現(xiàn)“利大搶收，利小不收”的狀況。從發(fā)展的角度看，60年來，中國垃圾分類與資源回收大體走過了三個階段：以資源回收利用為目標導向的垃圾分類階段、以市場自由調(diào)節(jié)為主的垃圾分類階段和以方便末端處理為目標的分類探索階段。

2.1以資源回收利用為目標導向的垃圾分類階段

這一階段，從1957年開始到上世紀80年代供銷社體系退出廢舊物資回收市場結(jié)束。在這一時期，供銷社體系主導的廢舊物資回收，在客觀上起到垃圾分類的作用。以“儉省節(jié)約，重復利用”為目標導向，將垃圾分為兩大類，即能回收利用的一類和不能回收利用的一類。能回收利用的由供銷社體系統(tǒng)一回收，稱為廢舊物資；不能回收利用的由市政環(huán)衛(wèi)部門統(tǒng)一回收，稱為生活垃圾?！　?/p>

由于當時社會物資短缺，“儉省節(jié)約，重復利用”觀念深入人心，供銷社體系在回收廢舊物資時，會支付一定的費用，廢舊物資交易費用對生活補貼補助作用還是明顯的，公眾參與廢舊物資回收的熱情很高。那個時期，中國的垃圾中的一部分事實上成為了商品在交換和流通。

正是因為供銷社體系所扮演的主體角色，以及其遍布城鄉(xiāng)的網(wǎng)點布局，起到了很好的組織作用，也形成了廢舊物資的回收網(wǎng)絡，促使廢舊物資回收和生活垃圾收運形成了一個有機的整體，兩個網(wǎng)絡并行運轉(zhuǎn)，互相支撐，體系健全，在客觀上起到了垃圾分類的作用。這一階段，垃圾中的有害成分較少，廢舊物資的資源屬性顯著，環(huán)境污染屬性并不突出。

2.2以市場自由調(diào)節(jié)為主的垃圾分類階段

這一階段，從上世紀80年代中國從計劃經(jīng)濟正式向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、供銷社體系退出廢舊物資回收市場開始，到本世紀初國家開始建設垃圾分類試點城市結(jié)束。隨著流通領域的改革開放，物質(zhì)條件的改善和自由市場的興起，原有的統(tǒng)購統(tǒng)銷體系退出歷史舞臺，廢舊物資價格市場逐步放開，商品屬性進一步強化。在轉(zhuǎn)型過程中，一大批個體小商小販和“拾荒者”開始進入到廢舊物資回收領域，駐扎在城市的各個角落，自發(fā)形成了由分散于城中流動回收點和集中于城郊集散分揀點構成的垃圾分類體系。小商小販和“拾荒大軍”逐漸成為廢舊物資回收的主體，在一定程度上，通過市場調(diào)節(jié)的手段實現(xiàn)了垃圾分類的作用。但同時市場的逐利性使得這些商販采取了選擇性回收廢舊物資的方式，在對回收來的廢舊物資進行再分揀的過程中，把所謂“值錢”的廢舊物資分出來，“不值錢”的要么低價出售給工業(yè)小作坊，要么隨意丟棄，造成“垃圾圍城”或又混到生活垃圾中。

應當說，這一階段，政府“看得見的手”集中在對生活垃圾處理領域的關注上，廢舊物資回收過度依賴市場“看不見的手”，使廢舊物資回收網(wǎng)絡與生活垃圾收運網(wǎng)絡出現(xiàn)脫節(jié)。原有的廢舊物資體系和網(wǎng)絡破裂，“兩個網(wǎng)絡”沒有了相互支撐，雖然兩網(wǎng)并行運轉(zhuǎn)，但兩網(wǎng)的內(nèi)在聯(lián)系已然割裂，兩個體系之間開始出現(xiàn)不協(xié)調(diào)，自發(fā)形成的垃圾分類組織體系在市場自由調(diào)節(jié)下逐漸失靈。

2.3以方便末端處理為目標的分類探索階段

這一階段，從本世紀初國家開始建設垃圾分類試點城市開始至今。隨著城市化進程加快，環(huán)衛(wèi)基礎設施建設同步推進，工業(yè)化分選、末端“干濕分開”的處理工藝要求對垃圾進行分類，但是究竟怎么分，很多地方在探索，出現(xiàn)了兩分法、三分法、四分法等不同的分類模式，甚至還有搞無限分類的，始終沒有找到適合中國國情的垃圾分類模式。

這一階段，廢舊物資回收網(wǎng)絡在垃圾分類中起到的主體作用逐漸弱化。由于受到大宗商品行情的影響，廢舊物資的市場價格不斷走低，流通領域的稅賦、人工、物流等成本不斷上升，城市生活成本也不斷提高，倒逼小商小販和“拾荒大軍”從廢舊物資回收領域逐漸退出，廢舊物資回收網(wǎng)絡開始瓦解，這讓原本應該進入廢舊物資回收網(wǎng)絡的垃圾進入到了生活垃圾收運網(wǎng)絡。

尤其在近些年，隨著電商的快速發(fā)展以及人們對商品和快遞包裝的更高需求，進一步導致廢舊物資產(chǎn)生量激增，廢舊物資回收網(wǎng)已難以承擔垃圾分類的主體功能，產(chǎn)生的大量垃圾必須由環(huán)衛(wèi)部門負責的生活垃圾網(wǎng)來收集處理，大量廢舊物資混入生活垃圾，導致生活垃圾末端設施超負荷運轉(zhuǎn)，這是近年來多數(shù)地區(qū)遇到的挑戰(zhàn)。

這一階段，不僅垃圾產(chǎn)生量呈現(xiàn)快速增長趨勢，而且垃圾組分越來越復雜，有害成分不斷增多，廢舊物資的環(huán)境污染屬性越來越突出，垃圾處理的難度越來越大。此時，政府主管部門和行業(yè)專家開始對垃圾分類體系進行反思。垃圾分類不僅要考慮如何分，還要考慮如何處理。廢舊物資的商品屬性不再突出，同時兼具資源價值和環(huán)境污染雙重屬性，需要納入城市固廢綜合管理體系統(tǒng)籌考慮，如果總是在生活垃圾領域搞垃圾分類，就會顧此失彼，舉棋不定?？偟膩碚f，這個時期搞垃圾分類，主要目的已經(jīng)發(fā)生了根本變化，政府主導的垃圾分類不再以“儉省節(jié)約，重復利用”為主，而是從保障城市運行安全、加強城市治理角度出發(fā)，以確?，F(xiàn)代化的環(huán)衛(wèi)基礎設施有效運行為主要目的，因此前端無論是幾分法，都是為了方便末端處理。

3兩網(wǎng)銜接的必要性

在垃圾問題上，一方面，面對處理能力建設速度日益跟不上垃圾產(chǎn)生速度導致的“垃圾圍城”危機，另一方面，垃圾被認為是具有豐富開發(fā)價值的、永不枯竭的“城市礦藏”，是“放錯地方的資源”，從現(xiàn)實情況出發(fā)，如何科學制定垃圾處理方法，如何形成經(jīng)濟又高效的垃圾處理和管理模式，及如何實現(xiàn)垃圾管理和處理的可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為垃圾管理面臨的重大問題?！皟删W(wǎng)銜接”是解決目前問題的必然選擇。

3.1兩網(wǎng)銜接是破除垃圾圍城的主要手段

生活垃圾一般是指居民日常生活所產(chǎn)生的垃圾。隨著生活水平的提高、人口的增長，生活垃圾的總量越來越多。我們經(jīng)常會看到一些與垃圾有關的新聞：沒有垃圾處理設施的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，垃圾被隨意堆放；垃圾處理設施不足的城市，垃圾被運至異地偷倒。

從全國累計堆存量看，全國城市生活垃圾歷年堆放總量高達70多億噸，而且每年以約8%速度遞增。城市生活垃圾堆放量占土地總面積已達5億平方米，約折合75萬畝耕地。中國的耕地面積有20億畝，相當于全國每1萬畝耕地就有3.75畝用來堆放城市生活垃圾，很多城市已經(jīng)找不到土地用于垃圾堆放和填埋。如果說，工業(yè)固廢在遠離城區(qū)的荒山郊野堆積成山，那么，城市生活垃圾就在居民的身邊生成堆積，時時刻刻在擠壓我們的生存空間，形成“垃圾圍城”困局。

在廣大農(nóng)村，據(jù)中國再生資源回收利用協(xié)會核算，農(nóng)村生活廢棄物、農(nóng)業(yè)廢棄物，每年產(chǎn)生量保守估計在1.5億噸以上。大量的廚余廢棄物、廢塑料袋、廢玻璃、牲畜糞便堆積在村頭村尾，形成“垃圾圍村”現(xiàn)象，占用農(nóng)地，污染土壤、地下水和空氣。

3.1.1我國生活垃圾處理現(xiàn)狀、成分比例和問題

（1）生活垃圾處理現(xiàn)狀

目前我國城市生活垃圾處理模式較為落后，形成了以填埋為主，焚燒為輔的終端處置格局。以2014年為例，當年全國城市生活垃圾產(chǎn)生總量24090.94萬噸，其中填埋量12286.4萬噸，占比51%；焚燒量5300萬噸，占比22%；回收量6504.54萬噸，占比27%（見圖3-1）。

農(nóng)村生活垃圾的處理更為落后。一部分省市在農(nóng)村建立了以環(huán)衛(wèi)部門為主體的垃圾收運系統(tǒng)，對農(nóng)村廢棄物進行收集和填埋。大部分農(nóng)村沒有垃圾收運系統(tǒng)，任由垃圾在村頭村尾陳年堆積，有毒成份長期在自然環(huán)境中發(fā)酵、擴散，直接威脅到糧食和食品安全。

（2）生活垃圾成分比例

從圖3-1可見，占城市生活垃圾27%的回收量（6504.54萬噸），主要是那些市場價值較高的再生資源，如廢鐵廢金屬、舊書報舊板紙、塑料瓶（桶）、廢舊電器等。這部分品種的回收主要由市場驅(qū)動，即由拾荒大軍和回收公司在收集。進入終端處置即填埋和焚燒的垃圾，兩項合計17586.4萬噸，占城市生活垃圾總量的73%。

根據(jù)廣州市城管委技術分析中心分析，這73%的垃圾主要由三大類成份構成(見圖3-2)：

第一類，低值可回收物（如廢塑料袋、軟包裝物、廢玻璃、廢電池燈管、廢紡織品、舊木質(zhì)等等），約占進入終端處置量的40%。這一類數(shù)量大，價值低，還含有一定有毒成份和有害物質(zhì)，對環(huán)境具有長期隱蔽性危害，但是回收處理成本高于自身價值，拾荒大軍和回收企業(yè)不收集，全部混進終端處置系統(tǒng)，給焚燒和填埋造成更大壓力。

第二類，餐廚廢棄物，約占進入終端處置量的40%。這一類水分大，居民混投，分離困難，進入焚燒廠，使焚燒難度大增，提高了焚燒成本，增加了有害煙氣排放。

第三類，沒有利用價值的真正垃圾，即各種混合物，約占終端處置量的20%。

（3）存在的問題

造成我國生活垃圾終端處置量大的原因，是生活垃圾收運體系和處置模式存在多種問題和困局。

第一，生活垃圾混合投放。我國目前還缺乏生活垃圾分類的制度體系支撐，民眾普遍存在“看客心態(tài)”，對環(huán)境保護和資源循環(huán)的認識水平較低，影響了居民垃圾分類投放行為。公眾把廚余垃圾、低值可回收物和不可回收垃圾混裝一袋，怎么方便怎么扔。而目前各地都沒有出臺硬性措施來約束居民的混合投放行為。全國每年投入約百億元財政資金，用于推動垃圾分類，但收效甚微，大部分社區(qū)垃圾分類箱形同虛設。專家組調(diào)研過的主要城市，即使是分類試點小區(qū)，居民分類投放的質(zhì)量還不高，致使運營主體需組織人工進行二次分類。生活垃圾混合投放，給后面的分類收運、分類處理造成很大困難。

第二，生活垃圾混合收運。由混合投放，造成混合收運，而且再生資源回收隸屬于商務管理，垃圾清運體系隸屬于城市管理的環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)，兩網(wǎng)完全分離。在垃圾清運系統(tǒng)中，沒有對生活垃圾分類收集、分類運輸?shù)牧鞒淘O計，甚至有的社區(qū)試點分類投放，但在收運過程中出現(xiàn)“先分后混”。大量低值可回收物進入填埋和焚燒終端處置系統(tǒng)。

第三，在垃圾回收利用產(chǎn)業(yè)鏈上，缺少后端的加工利用鏈條來承接前端的資源回收，同時也缺乏相應的扶持政策支持。尤其是那些低值可回收物，其環(huán)境屬性遠遠大于經(jīng)濟價值，僅靠市場價值規(guī)律難以驅(qū)動。分類是手段，加工利用是目的，沒有后端的加工利用，前端分離出來的低值可回收物沒有去處，前端分類將難以持續(xù)下去。比如上海松江區(qū)環(huán)衛(wèi)處反映，承擔生活垃圾分類的主體企業(yè)凈通回收公司，每天分類回收20噸廢品，其中大部分是低值廢品（如塑料袋、玻璃等）。這些低值可回收物出路不穩(wěn)定，缺少后端加工利用鏈條來承接前端的回收，時常因滯銷造成低值廢品長期囤積。

第四，目前以填埋為主的垃圾處置模式存在天然缺陷，填埋占用大量土地，很多城市出現(xiàn)無地可填的尷尬局面。以廣州為例，廣州在2011年，垃圾填埋場只剩下一年半的容量，即到2013年，廣州的填埋場容量全滿，2013年以后，廣州找不到土地用于填埋。而建設垃圾焚燒廠，投資太大，一般中小城市無力承建，且焚燒受限于清潔技術，以混合垃圾為主的燃料發(fā)電會產(chǎn)生一定的有害氣體，增加氣體處理難度和費用。而且，大量低值可回物一燒了之，更不符合資源節(jié)約和循環(huán)發(fā)展理念。

第五，廣大農(nóng)村的農(nóng)業(yè)廢棄物，如農(nóng)用地膜和秸稈，由于分布面廣，體積篷松，收集困難，運輸費用大，利用成本高，綜合利用率低，存在焚燒和隨地廢棄現(xiàn)象，污染大氣，破壞土壤。

3.1.2兩網(wǎng)銜接是實現(xiàn)垃圾分類減量的有力保障

突破“垃圾圍城”、“垃圾圍村”、解決城鄉(xiāng)環(huán)境問題的關鍵，是對生活垃圾進行減量化和資源化。要實現(xiàn)生活垃圾的減量化和資源化，就要建立“分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理”生活垃圾回收處理體系。在這個體系中，分類投放是影響后面各個環(huán)節(jié)能否進行的第一環(huán)節(jié)。而再生資源回收網(wǎng)絡與環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)的垃圾清運網(wǎng)絡高度融合，形成協(xié)同運轉(zhuǎn)的兩個輪子，是支撐這個體系有效運行的有力保障。

建立“分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理”垃圾處理體系，實行“兩網(wǎng)銜接”，包括以下5個主要環(huán)節(jié)的內(nèi)容：

①首先明確生活垃圾處理原則和技術路線。確定“先減量、分類回收、資源化利用，后無害化焚燒、生化處理，最后填埋”的垃圾分類處理技術路線，對垃圾分類管理全流程進行系統(tǒng)梳理、總結(jié)，融合環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)、再生資源系統(tǒng)的功能，明確各環(huán)節(jié)的工作內(nèi)容、部門職責，構建生活垃圾分類管理全流程設計，推動各職能部門聯(lián)動合作，其中最主要的推動城管環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)與供銷社再生資源回收系統(tǒng)協(xié)同聯(lián)動，還要調(diào)動宣傳、商務、發(fā)改、街道、社區(qū)、物業(yè)等部門聯(lián)動。

②建立分類投放模式。采用宣傳、獎勵、懲罰等多種措施，引導居民分類投放生活垃圾。如廣州，市政府確定了“能賣拿去賣、有害單獨放、干濕要分開”的垃圾分類原則，在780多個社區(qū)開展“定時定點”生活垃圾分類投放試點，將生活垃圾分為可回收物、餐廚垃圾、有害垃圾和其他垃圾等四大類，設置相應的投放容器，引導、約束居民按規(guī)范要求分類投放垃圾。廣州市供銷社把再生資源回收網(wǎng)絡與環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)垃圾收運網(wǎng)絡相融合，在全市設立3100多個可回收物回收站（點），這些回收站（點）與垃圾收集站合并設置。市供銷社還在環(huán)衛(wèi)壓縮站和垃圾轉(zhuǎn)運站旁配套建立再生資源中轉(zhuǎn)站，在街（鎮(zhèn)）建立專業(yè)或綜合再生資源分揀中心，將傳統(tǒng)再生資源回收站點和垃圾收運點進行功能上的整合，實現(xiàn)垃圾與低值可回收物分類收集和儲運。

③建立分類收運體系，改混合收運為分類收運。廣州的實踐是這樣做的：在城市生活垃圾收運方面，由市政府出資購置454臺餐廚垃圾專運車和有害垃圾專運車，優(yōu)化分類收運線路704條，升級改造壓縮站91座，建立有害垃圾臨時儲存庫60個，強化有害垃圾監(jiān)督管理，對分類投放的垃圾實行分類收運。在完善農(nóng)村垃圾收運體系方面，廣州36個鄉(xiāng)鎮(zhèn)已全部完成“一鎮(zhèn)一站（壓縮站）”建設，6268個自然村基本建成了1個以上生活垃圾規(guī)范收集點，建立了“戶分類、村收集、鎮(zhèn)運輸、市（區(qū)）處理”農(nóng)村垃圾收運體系。在協(xié)同收運工作機制方面，廣州市供銷社把社區(qū)回收站點免費交給環(huán)衛(wèi)工人使用，低值可回收物由城管收運系統(tǒng)分類收集和分類運輸，由供銷社再生資源企業(yè)按市場價格收購，回收企業(yè)與政府共擔相關費用。市供銷社把政府對低值可回收物每噸90元的補貼分配到分類、回收、處理環(huán)節(jié)。居民、環(huán)衛(wèi)工人、企業(yè)等共享了利益，其中環(huán)衛(wèi)工人在分類收運可回收物中增加了收入，供銷社企業(yè)減少了運輸成本，實現(xiàn)了多方共贏。

④建立分類處理體系。分類投放是源頭，分類收運是樞杻，分類處理是目的。廣州的做法是：在低值可回收物的循環(huán)利用方面，由市供銷社建設3個廢玻璃資源化處理中心、1個廢塑料（袋）資源化處理項目、4個木質(zhì)廢棄物資源化處理中心、1個大件廢舊家具拆解中心和園林廢棄物回收處理中心，對廢玻璃、廢塑料袋、廢木質(zhì)、舊家俱和園林廢棄物等低值可回收物進行拆解、加工和循環(huán)利用。市供銷社這些項目建設，保證了分離出來的低值可回收物有去處。同時，市供銷社還發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”社區(qū)垃圾回收模式，運用APP移動平臺，對居民垃圾分類定時定點投放積分和預約上門回收。在生活垃圾資源化無害化處理設施建設方面，廣州市新建或即將開建的垃圾焚燒廠7座、餐廚垃圾處理設施9座。到“十三五”末，廣州生活垃圾日焚燒處理能力將達到1.6萬噸，餐廚垃圾日處理能力達到4800噸。

⑤建立政策支撐體系。生活垃圾分類投放涉及千家萬戶，這就要求政府在宣傳引導之外，還要出臺有約束性的法規(guī)，對公眾的垃圾投放行為加以規(guī)范和約束。在回收處理環(huán)節(jié)，由于低值可回收物單靠市場價值規(guī)律難以驅(qū)動，政府必須出臺財政補償措施，以支撐低值可回收物的分類處理可以持續(xù)運作。廣州市政府先后出臺《關于完善廣州市生活垃圾分類處理制度體系工作方案》、《廣州市生活垃圾分類管理規(guī)定》、《廣州市購買低值可回收物回收處理服務管理試行辦法》。這些政策，對生活垃圾分類管理的目標、原則、要求、方法、義務與權利以及管理全過程予以規(guī)范，確定了以減量為目的的生活垃圾計量階梯收費、生態(tài)補償辦法以及限制商品過度包裝管理暫行辦法等，出臺了對低值可回收物每噸給予90元補貼，作為政府購買企業(yè)回收處理服務的標準，鼓勵再生資源回收企業(yè)進入垃圾分類前端進行回收業(yè)務。

垃圾分類的根本目的就在于利用，只有真正實現(xiàn)兩網(wǎng)的銜接與融合，將后端利用渠道打通，建立起再生加工、循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)鏈，使前端分類出來的低值資源有去處，可利用，才能長久促進和保持前端分類的積極性。因此必須順應產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)律，建立既從關鍵環(huán)節(jié)突破、又探索各環(huán)節(jié)有機協(xié)調(diào)的運行機制，形成完整的分類、回收、加工、利用產(chǎn)業(yè)鏈，才能保證生活垃圾減量化和資源化體系的持續(xù)運行。

3.1.3兩網(wǎng)銜接是實現(xiàn)垃圾經(jīng)濟高效處理的有效模式

前一時期我國建設的垃圾處理設施絕大多數(shù)是占地面積大，利用率低垃圾的填埋場，以及生產(chǎn)再生能源的垃圾焚燒廠。第一代垃圾處理技術填埋技術，是最簡便的垃圾處理方式。后來人們發(fā)現(xiàn)填埋不僅占地大，且投資大，于是發(fā)展到第二代垃圾處理資源化焚燒技術。但采用全量填埋或者全量焚燒這類不充分利用垃圾資源的處理方式，將對環(huán)境所造成嚴重污染。

因為垃圾資源化企業(yè)的處境艱難，造成可回收利用的垃圾越來越少；則不可回收利用的垃圾越來越多，末端處理設施建設沒有跟上，形成了垃圾圍城和垃圾圍村。如果垃圾資源化企業(yè)能夠?qū)⒃偕Y源回收網(wǎng)絡與環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)的垃圾清運網(wǎng)絡銜接到一起，將分類回收的垃圾進行分類處理，采用合理的處置處理技術手段，如厭氧沼氣回收發(fā)電技術、生活垃圾熱裂解資源化利用技術、塑料造粒后循環(huán)再利用技術、冶煉后循環(huán)再利用技術、好氧堆肥技術等，使垃圾能夠循環(huán)、再生利用，就會有持續(xù)的動力及財力來支撐技術創(chuàng)新，使被回收利用的垃圾越來越多，余下的組分相對簡單的垃圾在末端進入焚燒發(fā)電，飛灰固化無害化后進入填埋場，實現(xiàn)垃圾減量化、資源化、無害化。

垃圾處理是個永遠不會萎縮的市場，我們要促進垃圾資源化處理自主知識產(chǎn)權的研發(fā)，搶占市場先機，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，開辟一個新的市場增長點?！皟删W(wǎng)銜接”是實現(xiàn)垃圾經(jīng)濟高效處理的有效模式，垃圾的有效處理是破解“垃圾圍城”的有力支撐。

3.2兩網(wǎng)銜接是再生資源跨躍轉(zhuǎn)型的可行路徑

近年來，受宏觀經(jīng)濟環(huán)境以及大宗商品價格持續(xù)走低影響，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，傳統(tǒng)行業(yè)進行結(jié)構調(diào)整，淘汰過剩落后產(chǎn)能，大宗商品需求萎縮，加上受國際大宗價格走低影響，國內(nèi)再生資源主要品種價格全面下跌，平均跌幅超過50%，廢鋼甚至跌到白菜價。再加上勞動力成本上升，稅負較重，再生資源企業(yè)經(jīng)濟效益大幅下降，行業(yè)進入有史以來最艱難的階段，導致大量行業(yè)企業(yè)停工或退出，退出率接近20%左右，至少有200萬農(nóng)民工不再從事再生資源行業(yè)，回到農(nóng)村待業(yè)。預計2017年、2018年再生資源行業(yè)仍然會持續(xù)低迷，前景堪憂。與此同時，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，社會的進步，以及當前面臨的環(huán)保制約因素逐漸提高，再生資源與環(huán)衛(wèi)兩網(wǎng)融合發(fā)展已是大勢所趨。再生資源行業(yè)急需轉(zhuǎn)型升級，由單純專注資源利用向環(huán)境服務與資源利用并重轉(zhuǎn)型，由傳統(tǒng)再生資源企業(yè)向環(huán)保領域新型服務商轉(zhuǎn)型。通過轉(zhuǎn)型，再生資源企業(yè)的角色和價值重新定位，可獲得新的生存發(fā)展空間。

3.2.1開展低值可回收物資源化利用符合再生資源行業(yè)公益屬性定位

低值可回收物的分類回收和資源化利用，涉及城鄉(xiāng)人居環(huán)境，因其屬于勞動密集型，也涉及到底層農(nóng)民工的就業(yè)和收入，因而具有顯著的社會公益屬性。在經(jīng)濟新常態(tài)下，再生資源行業(yè)的社會公益屬性和環(huán)境屬性已經(jīng)大于資源屬性。實行兩網(wǎng)銜接，開展低值可回收物分類回收和資源化利用，對再生資源行業(yè)責無旁貸。供銷社擁有獨具中國特色的組織和服務體系，組織成分多元，資產(chǎn)構成多樣，地位性質(zhì)特殊，既體現(xiàn)黨和政府政策導向，又承擔政府委托的公益性服務。而且，供銷社已經(jīng)建立了覆蓋城鄉(xiāng)的回收網(wǎng)絡，積累了豐富的再生資源行業(yè)經(jīng)驗。因此，開展低值可回收物資源化利用工作也是新常態(tài)下城市供銷合作社功能定位的必然選擇。當然，其他再生資源企業(yè)也同樣具備參與的條件和基礎。

3.2.2垃圾分類與資源化利用的產(chǎn)業(yè)鏈銜接，是再生資源新的發(fā)展路徑

低值可回收物品類雜，數(shù)量大，是生活垃圾減量的重點和難點。如廣州市政府對低值可回收物的回收處理，給予每噸90元的補貼，鼓勵第三方購買政府服務，開展PPP合作模式。廣州的政策具有在全國推廣的可復制性。對于再生資源企業(yè)，在經(jīng)濟新常態(tài)下，傳統(tǒng)品種市場萎縮，價格下跌，經(jīng)營十分困難。低值可回收物的回收處理是一條環(huán)環(huán)相扣、有機聯(lián)系的完整產(chǎn)業(yè)鏈。再生資源企業(yè)通過兩網(wǎng)銜接，購買政府服務，把垃圾分類與再生利用進行產(chǎn)業(yè)鏈銜接，既改善城市環(huán)境質(zhì)量，又能獲得地方政府的土地和財政優(yōu)惠政策支持，在行業(yè)持續(xù)低迷的形勢下開拓新的發(fā)展路徑，實現(xiàn)向環(huán)保企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

3.2.3兩網(wǎng)銜接是調(diào)動地方財政扶持積極性的有效手段

當前，以“營改增”為主要內(nèi)容的國家稅收政策正在實施中，中央為充分調(diào)動地方政府的財政積極性，專項轉(zhuǎn)移支付在初步減少，包括財政部、商務部的《中央財政促進服務業(yè)發(fā)展專項資金管理辦法》中，補貼的對象和內(nèi)容都有很大的調(diào)整，原來按固定比例直接補貼再生資源行業(yè)的政策，在以后的分配上變化很大，地方進行自主分配的幅度越來越大。如何通過有效手段參與到這部分資金的分配中來，是我們應該著重考慮的。“兩網(wǎng)銜接”正好提供了一個機遇。北京、上海、廣州、深圳等一線特大城市，由于地方財力強，人口集中度高，垃圾處理成本高等特點，決定了“兩網(wǎng)銜接”會首先在這些城市推廣，形成成熟模式后再向其他城市推廣。

3.3兩網(wǎng)銜接是供給側(cè)結(jié)構性改革剛需

黨的十八屆五中全會前后，黨中央圍繞謀劃當前和“十三五”時期發(fā)展，提出一系列新思想、新觀點、新論斷。其中，多次強調(diào)了供給側(cè)結(jié)構性改革問題。11月10日，習近平總書記在中央財經(jīng)領導小組第十一次會議上明確指出：“在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側(cè)結(jié)構性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率，增強經(jīng)濟持續(xù)增長動力，推動我國社會生產(chǎn)力水平實現(xiàn)整體躍升?！彪S后，習近平總書記和李克強總理又多次在國內(nèi)外各種重要場合作了進一步闡發(fā)。一段時間以來，這一新的概念迅速成為熱詞，成為國際社會觀察中國經(jīng)濟的風向標，引發(fā)了經(jīng)濟學界、企業(yè)界等各方面高度關注。供給側(cè)結(jié)構性改革貫穿辯證法、兩點論，具有很強的思想性、戰(zhàn)略性、針對性。

對供給側(cè)結(jié)構性改革的理解，權威人士在人民日報上發(fā)表的文章指出：“不妨用‘供給側(cè)+結(jié)構性+改革’這樣一個公式來理解，即從提高供給質(zhì)量出發(fā)，用改革的辦法推進結(jié)構調(diào)整，矯正要素配置扭曲，擴大有效供給，提高供給結(jié)構對需求變化的適應性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率，更好滿足廣大人民群眾的需要，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。”

供給側(cè)結(jié)構性改革的根本目的是提高社會生產(chǎn)力水平，落實好以人民為中心的發(fā)展思想。要在適度擴大總需求的同時，去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，從生產(chǎn)領域加強優(yōu)質(zhì)供給，減少無效供給，擴大有效供給，提高供給結(jié)構適應性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率，使供給體系更好適應需求結(jié)構變化。

將垃圾分類處理系統(tǒng)和再生資源回收利用系統(tǒng)銜接到一起，統(tǒng)籌規(guī)劃設計源頭投放、收運系統(tǒng)、處置末端，把低值可回收物和餐廚廢棄物從垃圾中分離出來，納進資源回收軌道，成為循環(huán)利用的再生資源，是提升供給活力、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整、推進改革創(chuàng)新的一種有效模式，是供給側(cè)結(jié)構性改革剛需。

3.3.1兩網(wǎng)銜接提升供給活力

兩網(wǎng)銜接要求對于不同類型的垃圾進行分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理，將低值可回收物和餐廚廢棄物等收集后進行資源化利用。這種方式不僅可以化解污染問題，還變廢物為資源，擴寬物質(zhì)供給路線，提升供給活力。

例如，將垃圾中的有機物（餐廚垃圾等）分選出來，可以制成有機肥料再利用，替代化肥供給農(nóng)田使用，為土壤提供有機營養(yǎng)物，解決土壤板結(jié)問題，促進自然界物質(zhì)的良好循環(huán)；將垃圾中的塑料分選出來，供給塑料廠將塑料造粒后循環(huán)再利用；將垃圾中的金屬分選出來，供給金屬冶煉廠冶煉后循環(huán)再利用；將垃圾中的紙、木制品分選出來，供給造紙行業(yè)循環(huán)再利用；將垃圾中的無機物（如磚頭瓦塊、玻璃陶瓷等）分選出來，可以制成免燒磚供給建筑行業(yè)循環(huán)再利用等。

3.3.2兩網(wǎng)銜接促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整

“兩網(wǎng)銜接”即是把垃圾分類與再生利用進行產(chǎn)業(yè)鏈銜接，使再生資源與環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)的融合，是對環(huán)衛(wèi)行業(yè)的延伸，也是對再生資源行業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。它將原有的環(huán)衛(wèi)行業(yè)和再生資源行業(yè)融合為一個“垃圾分類處理—再生資源回收利用”的大產(chǎn)業(yè)，即解決了環(huán)衛(wèi)行業(yè)難以解決的垃圾管理和處理可持續(xù)發(fā)展的問題，又實現(xiàn)了傳統(tǒng)再生資源企業(yè)向環(huán)保領域新型服務商轉(zhuǎn)型升級，使再生資源行業(yè)獲得新的生存發(fā)展空間。

供給側(cè)結(jié)構性改革就是用增量改革促存量調(diào)整，在增加投資過程中優(yōu)化投資結(jié)構、產(chǎn)業(yè)結(jié)構開源疏流，在經(jīng)濟可持續(xù)高速增長的基礎上實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展與人民生活水平不斷提高；就是優(yōu)化投融資結(jié)構，促進資源整合，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置與優(yōu)化再生；就是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構、提高產(chǎn)業(yè)質(zhì)量，優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構、提升產(chǎn)品質(zhì)量。再生資源與環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)的融合發(fā)展，需要加大投資力度，建立完善的垃圾分類收集系統(tǒng)，開發(fā)先進的垃圾資源化利用技術，提高再生產(chǎn)品的質(zhì)量與實用性，從而對產(chǎn)業(yè)結(jié)構的調(diào)整起到一定的促進作用。

3.3.3兩網(wǎng)銜接推進改革創(chuàng)新

目前低附加值產(chǎn)業(yè)、高消耗、高污染、高排放產(chǎn)業(yè)的比重偏高，而高附加值產(chǎn)業(yè)、綠色低碳產(chǎn)業(yè)、具有國際競爭力產(chǎn)業(yè)的比重偏低。為此，需要著力推進供給側(cè)結(jié)構性改革，堅定不移實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略；需要加快推進科技體制改革，促進高技術含量、高附加值產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；需要加快生態(tài)文明體制改革，為綠色低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供動力。

“兩網(wǎng)銜接”是一種加快生態(tài)文明體制改革的創(chuàng)新模式，可以深化垃圾分類處理的改革創(chuàng)新，激發(fā)市場活力，促進垃圾資源化處理自主知識產(chǎn)權的研發(fā)，推動再生資源回收利用行業(yè)和環(huán)衛(wèi)行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

4兩網(wǎng)銜接的可行性

4.1兩網(wǎng)銜接符合國家產(chǎn)業(yè)政策

《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，提出今后五年要堅持節(jié)約資源、保護環(huán)境，加快建設資源節(jié)約環(huán)境友好型社會，走綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展道路，形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設新格局，推進生態(tài)文明建設等基本國策。黨的十八大把生態(tài)文明建設列入推進中國特色社會主義事業(yè)的五位一體總布局，推動綠色發(fā)展，循環(huán)發(fā)展，低碳發(fā)展，建設美麗中國。中共中央政治局不久前也審議通過了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，該方案再次強調(diào)了廢舊物資回收行業(yè)和再生資源行業(yè)的重要性和不可或缺性，方案提出，加快建立垃圾強制分類制度，制定再生資源回收目錄，對復合包裝物、電池、農(nóng)膜等低值廢棄物實行強制回收。廣州市政府明確了對低值可回收物的財政資金補貼，珠海橫琴、深圳寶安、上海松江區(qū)、蘇州環(huán)衛(wèi)等試點地方出臺了一些對低值可回收物的支持辦法。國家產(chǎn)業(yè)政策的支持為“兩網(wǎng)銜接”的實施提供了有力保障。

4.2兩網(wǎng)銜接擁有較完善的支撐體系

垃圾分類處理與再生資源利用“兩網(wǎng)銜接”產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新協(xié)作體創(chuàng)建于2016年。這個產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新協(xié)作體的發(fā)起單位陣容強大，包括中國再生資源回收利用協(xié)會、中國城市環(huán)境衛(wèi)生協(xié)會、中國廢鋼鐵應用協(xié)會這樣的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)協(xié)會；也包括北京環(huán)境衛(wèi)生工程集團、杭州市環(huán)境集團這樣的大型國有環(huán)衛(wèi)企業(yè)；也有北京盈創(chuàng)、貴州高遠這樣的民營再生資源回收利用公司；另外還有中國城市建設研究院和上海市環(huán)境衛(wèi)生工程設計研究院這樣的實力型設計院所加盟。這些實力強大的相關的行業(yè)協(xié)會、科研機構、企業(yè)及其他相關機構構成了“兩網(wǎng)銜接”產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新協(xié)作體，為垃圾分類處理與再生資源利用的融合提供有力支撐。

4.3兩網(wǎng)銜接具有良好的節(jié)能環(huán)保效果

將垃圾分類處理與再生資源利用的融合到一起，既能解除處理能力建設速度日益跟不上垃圾產(chǎn)生速度導致的“垃圾圍城”危機，又能變廢為寶，將垃圾變?yōu)樵偕Y源和能源。

構建“分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理”生活垃圾回收處理體系，將垃圾分類收集和處理，被回收利用的垃圾越來越多，需要填埋焚燒的垃圾越來越少，從而有效改善“垃圾圍城”、“垃圾圍村”，解決城鄉(xiāng)環(huán)境問題。采用沼氣回收發(fā)電技術、生活垃圾熱裂解資源化利用技術、塑料造粒后循環(huán)再利用技術、冶煉后循環(huán)再利用技術、好氧堆肥法等技術方法處理垃圾，可以將垃圾變?yōu)榭梢栽俅卫玫馁Y源和能源，是一種有效的節(jié)能手段。

建立垃圾處理長效機制，有利于實現(xiàn)生活垃圾的減量化和資源化，減輕生活垃圾終端處理壓力，促進資源循環(huán)利用，保護環(huán)境，助推生態(tài)文明建設。

4.4兩網(wǎng)銜接具有良好的社會經(jīng)濟效益

環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)優(yōu)勢在末端處理，再生資源回收更多優(yōu)勢在前端。廢品有集散地，環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)有中轉(zhuǎn)站，都有收運體系，正好借此機會，進行整合。環(huán)衛(wèi)行業(yè)公益性更強一些，廢品回收市場化程度高一些，通過加強創(chuàng)新和整合，在回收價格低的情況下，以“互聯(lián)網(wǎng)+”的形式，可以尋找更多的發(fā)展空間，提高低值回收物利潤水平。

“兩網(wǎng)銜接”可以新增就業(yè)崗位，為當?shù)馗挥鄤趧恿μ峁┮欢康木蜆I(yè)機會，對提高中低收入層的收入、促進社會穩(wěn)定具有重要意義。

建立符合城市建設發(fā)展規(guī)劃、布局合理、網(wǎng)絡健全、設施適用、服務功能齊全、管理科學的“兩網(wǎng)銜接”分類回收體系有利于實現(xiàn)環(huán)境效益、社會效益和經(jīng)濟效益的多贏。

5結(jié)論與展望

5.1結(jié)論

“兩網(wǎng)銜接”即將垃圾分類處理系統(tǒng)和再生資源回收利用系統(tǒng)這兩個體系銜接到一起，從源頭投放、收運系統(tǒng)、處置末端三個環(huán)節(jié)進行統(tǒng)籌規(guī)劃設計，實現(xiàn)投放站點的整合統(tǒng)一、作業(yè)隊伍的整編、設施場地的共享等，使垃圾分類向可再生資源回收利用延展，可再生資源回收利用促進垃圾分類發(fā)展，精誠合作，兩個網(wǎng)都發(fā)揮各自的優(yōu)勢。即對生活垃圾進行減量化和資源化，把低值可回收物和餐廚廢棄物從垃圾中分離出來，納進資源回收軌道，成為循環(huán)利用的再生資源，最大程度地減少垃圾填埋量和焚燒量，保護生態(tài)環(huán)境，促進和諧發(fā)展。

在當前生態(tài)環(huán)境惡化、資源短缺的情況下，“兩網(wǎng)銜接”是破除“垃圾圍城”的主要手段，可以實現(xiàn)垃圾分類減量，可以實現(xiàn)垃圾經(jīng)濟高效處理；是再生資源跨躍轉(zhuǎn)型的可行路徑，符合再生資源行業(yè)公益屬性定位，可調(diào)動地方財政扶持積極性；是供給側(cè)結(jié)構性改革剛需，能夠提升供給活力，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整、推進改革創(chuàng)新。同時，“兩網(wǎng)銜接”符合國家產(chǎn)業(yè)政策，擁有較完善的支撐體系，具有良好的節(jié)能環(huán)保效果，具有良好的社會經(jīng)濟效益，是一種化解污染、改善環(huán)境、實現(xiàn)資源優(yōu)化配置與優(yōu)化再生的可行途徑，是新時期環(huán)境治理的發(fā)展必然。

近年來，有些地方的城管部門和企業(yè)，根據(jù)各自的情況，已經(jīng)初步形成各具特色的運營模式和盈利模式，再生資源回收網(wǎng)與垃圾清運網(wǎng)互相銜接的雛形已形成，環(huán)衛(wèi)回收一體化模式、傳統(tǒng)再生資源企業(yè)跨界轉(zhuǎn)型模式、環(huán)衛(wèi)企業(yè)向后延伸打造垃圾全產(chǎn)業(yè)鏈模式、政府全面介入下兩網(wǎng)銜接模式等正在逐步的形成和發(fā)展。

5.2展望

再生資源回收利用行業(yè)與垃圾分類處理行業(yè)的“兩網(wǎng)銜接”是個自然融合的過程，在未來幾年，環(huán)衛(wèi)行業(yè)與回收行業(yè)全面合二為一的可能性還不太大，主要還是兩個行業(yè)間的工作環(huán)節(jié)對接。只有推動再生資源企業(yè)、環(huán)衛(wèi)企業(yè)積極參與到兩網(wǎng)銜接的實踐中來；推動技術創(chuàng)新，開發(fā)重大技術攻關、重大新產(chǎn)品，提升產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新能力，突破低值廢棄物資源化利用的關鍵、核心和瓶頸技術，構建共性技術創(chuàng)新平臺；建立從垃圾分類回收到廢棄物資源化利用的完整產(chǎn)業(yè)鏈，凝聚和培育創(chuàng)新人才，加速商業(yè)模式、技術成果產(chǎn)業(yè)化和推廣應用，才能推進我國“兩網(wǎng)銜接”的跨越式發(fā)展，為綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展做出積極貢獻。

隨著“垃圾圍城”“垃圾圍村”越來越嚴重，生活垃圾分類投放、分類回收、實施“兩網(wǎng)銜接”勢在必行。也許“兩網(wǎng)銜接”不一定是最優(yōu)辦法，但這種模式已經(jīng)出現(xiàn)，一些地方推動兩網(wǎng)銜接的實踐也的確提高了民眾對環(huán)保和資源回收利用的認知，減少了垃圾終端處置量，促進了低值可回收物的資源化利用，取得了一定的經(jīng)驗和成果，而且有了可以復制和借鑒的模式。由此可見，“兩網(wǎng)銜接”的未來充滿了希望，我們希望在實踐中這種模式能夠走的更遠。

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