引言

改革就是一系列選擇。但哪個(gè)選擇真正改變了歷史，當(dāng)時(shí)并不一定看得清楚?！巴恋刎?cái)政”就是如此。從誕生到形成，它并沒有一個(gè)完整的設(shè)計(jì)。甚至“土地財(cái)政”這一名詞，也是后來才想出來的。但正是這個(gè)來路不清、沒人負(fù)責(zé)、甚至沒有嚴(yán)格定義的“土地財(cái)政”，前所未有地改變了中國(guó)城市的面貌，甚至成為了全球經(jīng)濟(jì)成功與問題的根源。

中國(guó)特色發(fā)展道路的核心，就是“土地財(cái)政”。這一模式是否可以持續(xù)？是否還能改進(jìn)？還是必須全盤放棄？乃是攸關(guān)國(guó)家命運(yùn)的重大抉擇。但由于“土地財(cái)政”被“房?jī)r(jià)”、“腐敗”、“泡沫”等敏感的社會(huì)話題所綁架，摒棄“土地財(cái)政”，幾乎成為學(xué)界和輿論界一邊倒的共識(shí)。本應(yīng)客觀、專業(yè)的學(xué)術(shù)討論，演變成了指責(zé)“土地財(cái)政”的競(jìng)賽。

好的“學(xué)術(shù)”，不在于告訴人們眾所周知的“常識(shí)”，而在于能解釋眾所不解的“反?！??！巴恋刎?cái)政”之所以抗風(fēng)而立，批而不倒，就在于有著不為學(xué)術(shù)界所知的內(nèi)在邏輯。本文試圖以“信用”為主線，重新評(píng)價(jià)“土地財(cái)政”的功過，思考完全拋棄“土地財(cái)政”可能帶來風(fēng)險(xiǎn)，探討改進(jìn)“土地財(cái)政”的可行路徑。

1   正確評(píng)價(jià)土地財(cái)政的功過

1.1 信用：城市化的催化劑

城市出現(xiàn)了幾千年，有興有衰，但為何到了近代卻突然出現(xiàn)了不可逆轉(zhuǎn)的“城市化”？絕大多數(shù)研究，都認(rèn)為城市化是工業(yè)化的結(jié)果。這一表面化的解釋妨礙了我們對(duì)城市化深層原因的認(rèn)識(shí)。

城市的特征，就是能提供農(nóng)村所沒有的公共服務(wù)。公共服務(wù)是城市土地價(jià)值的唯一來源。城市不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值，說到底，就是其所處區(qū)位公共服務(wù)的投影。無論城墻，還是道路，或是引水工程，公共服務(wù)都需要大規(guī)模的一次性投資（fixed cost）。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)中，一次性投資的獲得，主要是通過過去剩余的積累。這就極大地限制了大型公共設(shè)施的建設(shè)?；A(chǔ)設(shè)施巨大的一次性投資，成為制約城市發(fā)展的主要障礙。

突破性的進(jìn)步，來自于近代信用體系的創(chuàng)新。通過信用制度，未來的收益可以貼現(xiàn)到今天，使得資本的形成方式得以擺脫對(duì)過去積累依賴，轉(zhuǎn)向預(yù)期收益。信用制度為大規(guī)模長(zhǎng)周期的設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施投資提供了可能。技術(shù)進(jìn)步和信用制度的結(jié)合共同啟動(dòng)了城市化與工業(yè)化，使得后兩者成為伴生的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。

只有資本才能為資本作抵押[i]。信用制度的關(guān)鍵是如何獲得“初始信用”。工業(yè)化和城市化的啟動(dòng)，都必須跨越原始資本的臨界門檻。一旦原始資本（基礎(chǔ)設(shè)施）積累完成，就會(huì)帶來持續(xù)稅收。這些稅收可以再抵押，再投資，自我循環(huán)，加速積累。

城市化模式的選擇，說到底，就是資本積累模式的選擇。不同的原始資本積累方式，決定了不同的城市化模式。歷史表明，完全靠?jī)?nèi)部積累，很難跨越最低的原始資本門檻。強(qiáng)行積累，則會(huì)引發(fā)大規(guī)模社會(huì)動(dòng)亂。因此，早期資本主義的原始資本積累，很大程度上是靠外部掠奪完成的。幾乎每一個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家，都可以追溯到其城市化早期階段的“原罪”。

傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)關(guān)系，是典型的差序格局（費(fèi)孝通1985），民間信用很大程度上局限于熟人社會(huì)，因此只能是小規(guī)模和短周期的。近代中國(guó)被打開國(guó)門后，不僅沒有完成原始資本積累，反而成為列強(qiáng)積累原始資本的來源地。1949年后，中國(guó)重獲完整的稅收主權(quán)，但依靠掠奪實(shí)現(xiàn)原始資本積累的外部環(huán)境已不復(fù)存在。中國(guó)不得不轉(zhuǎn)向計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式。

所謂“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”，本質(zhì)上仍然是通過自我輸血，強(qiáng)行完成原始資本積累的一種模式。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)被分為農(nóng)業(yè)和工業(yè)兩大部類，國(guó)家通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的剪刀差，不斷將農(nóng)業(yè)的積累轉(zhuǎn)移到工業(yè)部門。依靠這種辦法，中國(guó)建立起初步的工業(yè)基礎(chǔ)，卻再也沒有力量完成城市化的積累。超強(qiáng)的積累，窒息了中國(guó)經(jīng)濟(jì)，使生產(chǎn)和消費(fèi)無法實(shí)現(xiàn)有效的循環(huán)。改革前，中國(guó)城市化水平一直徘徊在百分之十幾左右。

1.2 土地財(cái)政：中國(guó)城市化的“最初的信用”

中國(guó)城市化模式的大突破，起始于1980年代后期。當(dāng)時(shí)，依靠農(nóng)業(yè)部門為中國(guó)的工業(yè)化提供積累的模式已難以為繼，深圳、廈門等經(jīng)濟(jì)特區(qū)被迫仿效香港，嘗試通過出讓城市土地使用權(quán)，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資。從此開創(chuàng)了一條以土地為信用基礎(chǔ)，積累城市化原始資本的獨(dú)特道路。這就是后來廣受詬病的“土地財(cái)政”。

1994年的分稅制改革，極大地壓縮了地方政府的稅收分成比例，但將當(dāng)時(shí)規(guī)模還很少的土地收益劃給了地方政府，奠定了地方政府走向“土地財(cái)政”的制度基礎(chǔ)。

隨著1998年住房制度改革（“城市股票上市”）和2003年土地招拍掛（賣方?jīng)Q定市場(chǎng)）等一系列制度創(chuàng)新，“土地財(cái)政”不斷完善。稅收分成大減的地方政府不僅沒有衰落，反而迅速暴富。急劇膨脹的“土地財(cái)政”，幫助政府以前所未有的速度積累起原始資本。城市基礎(chǔ)設(shè)施不僅逐步還清欠賬，甚至還有部分超前（高鐵、機(jī)場(chǎng)、行政中心）。成百上千的城市，排山倒海般崛起。無論城市化的速度還是規(guī)模，都超過了改革之初最大膽的想象。從人類歷史的角度觀察，這樣的高速增長(zhǎng)，只能用驚嘆來描述。

的確，沒有“土地財(cái)政”，今天中國(guó)經(jīng)濟(jì)的很多問題不會(huì)出現(xiàn)，但同樣，也不會(huì)有今天中國(guó)的城市化的高速發(fā)展。中國(guó)城市偉大成就背后的真正秘密，就是創(chuàng)造性地發(fā)展出一套將土地作為信用基礎(chǔ)的制度——“土地財(cái)政”。可以說，沒有這一偉大的制度創(chuàng)新，中國(guó)特色的城市化道路就是一句空話。

為何中國(guó)能走這條路？這是因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)所建立的城市土地國(guó)有化和農(nóng)村土地集體化，為政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)創(chuàng)造條件?！巴恋刎?cái)政”的作用，就利用市場(chǎng)機(jī)制，將這筆隱匿的財(cái)富，轉(zhuǎn)化成為啟動(dòng)中國(guó)城市化的巨大資本（朱云漢，2012）。

“土地財(cái)政”并非中國(guó)專利。從建國(guó)至1862年近百年間，美國(guó)聯(lián)邦政府依靠也是“土地財(cái)政”。同土地私有化的舊大陸不同，殖民者幾乎無償?shù)貜脑∶袷种新拥么笃恋?。?dāng)時(shí)聯(lián)邦法律規(guī)定創(chuàng)始十三州的新拓展地和新加入州的境內(nèi)土地，都由聯(lián)邦政府所有、管理和支配。公共土地收入和關(guān)稅，構(gòu)成了聯(lián)邦收入的最主要部分。土地出售收入占聯(lián)邦政府收入最高年份達(dá)到48%。

對(duì)比中國(guó)土地財(cái)政，就可以想象當(dāng)年美國(guó)的土地財(cái)政規(guī)模有多大。2012年，中國(guó)國(guó)稅收入11萬億，如果按48%計(jì)就相當(dāng)于5萬億，而2012年“土地財(cái)政”總收入只有不到2.7萬億。中國(guó)土地財(cái)政，就是從90年代初算起，迄今也不過20余年。而美國(guó)從建國(guó)伊始，直到1862年《宅地法》（Home stead Act）規(guī)定土地免費(fèi)轉(zhuǎn)讓給新移民，前后持續(xù)近百年。1862年后，美國(guó)聯(lián)邦政府的土地財(cái)政才逐漸被地方政府的財(cái)產(chǎn)稅所代替。

1.3 土地財(cái)政的本質(zhì)是融資而非收益

土地私有的城市，公共服務(wù)的任何改進(jìn)，都要先以不動(dòng)產(chǎn)升值的方式轉(zhuǎn)移給土地所有者。政府需要通過稅收體系，才能夠?qū)⑦@些外溢的收益收回。稅收財(cái)政的效率幾乎完全依賴于與納稅人的博弈。制度損耗帶來的利益漏失極高。而在土地公有制的條件下，任何公共服務(wù)的改進(jìn)，都會(huì)外溢到國(guó)有土地上。政府無需經(jīng)由曲折的稅收，就可以直接從土地升值中收回公共服務(wù)帶來的好處。相對(duì)于“征稅”的方式，通過“出售土地升值”來回收公共服務(wù)投入的效率是如此之高，以至于城市政府不僅可以為基礎(chǔ)設(shè)施融資，甚至還可以以補(bǔ)貼的方式，為有持續(xù)稅收的項(xiàng)目融資。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留下來的這一獨(dú)特的制度，使土地成為中國(guó)地方政府巨大且不斷增值的信用來源。不同于西方國(guó)家抵押稅收發(fā)行市政債券的做法，中國(guó)土地收益的本質(zhì)，就是通過出售土地未來的增值（70年），為城市公共服務(wù)的一次性投資融資。中國(guó)城市政府出售土地的本質(zhì)，就是直接銷售未來的公共服務(wù)。如果把城市政府視作一個(gè)企業(yè)，那么西方國(guó)家城市是通過發(fā)行債券融資，中國(guó)城市則是通過發(fā)行的“股票”融資。

因此，在中國(guó)，居民購(gòu)買城市的不動(dòng)產(chǎn)，相當(dāng)于購(gòu)買城市的“股票”。這就解釋了為什么中國(guó)的住宅有如此高的收益率——因?yàn)橹袊?guó)住宅的本質(zhì)就是資本品，除了居住，還可以分紅——不僅分享現(xiàn)在公共服務(wù)帶來的租值，還可以分享未來新增服務(wù)帶來的租值！因此，中國(guó)的房?jī)r(jià)和外國(guó)的房?jī)r(jià)是完全不同的兩個(gè)概念——前者本身就附帶公共服務(wù)，后者則需另外購(gòu)買公共服務(wù)。

在這個(gè)意義上，“土地財(cái)政”這個(gè)詞，存在根本性的誤導(dǎo)——土地收益是融資（股票），而不是財(cái)政收入（稅收）。在城市政府的資產(chǎn)負(fù)債表上，土地收益屬于“負(fù)債”，稅收則屬于“收益”。“土地金融”或許是一個(gè)比“土地財(cái)政”更接近土地收益本質(zhì)的描述。

對(duì)“土地財(cái)政”的認(rèn)識(shí)，有助于解釋困惑經(jīng)濟(jì)學(xué)家的一個(gè)“反常”——為何中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，而股票市場(chǎng)卻長(zhǎng)期低迷不振。如果你把不同城市的房?jī)r(jià)視作該“城市公司”股價(jià)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)中國(guó)股票市場(chǎng)的增長(zhǎng)速度和中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度完全一致，一點(diǎn)也不反常。由于土地市場(chǎng)的融資效率遠(yuǎn)大于股票市場(chǎng)，因此，很多產(chǎn)業(yè)都會(huì)借助地方政府招商，以類似搭售（Tie-in Sale）的方式變相通過土地市場(chǎng)融資。

土地財(cái)政相對(duì)稅收財(cái)政的效率差異，雖然很難直接觀察，但我們?nèi)匀豢梢酝ㄟ^一些數(shù)據(jù)間接比較。

近年來，中國(guó)M2增長(zhǎng)速度持續(xù)高速增長(zhǎng)，但并未引發(fā)經(jīng)濟(jì)學(xué)家所預(yù)期的超級(jí)通貨膨脹。一個(gè)重要的原因，就是M2的規(guī)模是有實(shí)際需求的支撐的?，F(xiàn)在有一種流行的做法，就是拿M2和GDP作比較。2012年，M2余額97.42萬億。2012年GDP約51萬億，M2與GDP的比例達(dá)190%。有人認(rèn)為，M2/GDP數(shù)據(jù)逐年高企，說明資金效率和金融機(jī)構(gòu)的效率較低。更有人擔(dān)心通脹回歸和房?jī)r(jià)反彈。

但實(shí)踐表明M2和GDP并不存在嚴(yán)格的對(duì)應(yīng)關(guān)系。1996年是個(gè)分水嶺。從這一年開始M2開始超過GDP。但此后卻長(zhǎng)期保持了低通脹，甚至局部時(shí)期還出現(xiàn)通縮。而改革開放后幾次大通脹都出現(xiàn)在此之前。這是因?yàn)?，合意的貨幣發(fā)行規(guī)模，取決于貨幣背后的信用而非GDP本身。如果說稅收財(cái)政信用與GDP存在正相關(guān)關(guān)系，土地財(cái)政提供的信用與GDP的這種相關(guān)性就可能比同樣GDP的稅收財(cái)政成倍放大。

“布雷頓森林體系”解體后，曾經(jīng)以黃金為錨，世界大部分貨幣處于漂流狀態(tài)。美元通過與大宗商品特別是石油掛鉤，重新找到了“錨”。使得美元可以通過大宗商品漲價(jià)，消化貨幣超發(fā)帶來的通脹壓力。歐元試圖以碳交易為基準(zhǔn)，為歐元找到“錨”，但迄今仍未成功。日元?jiǎng)t基本上以美元為“錨”，它必須不斷大規(guī)模囤積美元。貨幣超發(fā)，只能依靠美元升值消化。

而“土地財(cái)政”卻給了人民幣一個(gè)“錨”。土地成為貨幣基準(zhǔn)，為中國(guó)的貨幣自主提供了基石。2013年，美聯(lián)儲(chǔ)宣布要逐步退出“量化寬松”，新興市場(chǎng)國(guó)家立刻出現(xiàn)資本外流、貨幣貶值、匯率波動(dòng)，而人民幣的匯率卻屹立不動(dòng)。這說明人民幣已脫離美元定價(jià)，找到自己內(nèi)生的“錨”。這個(gè)“錨”就是不動(dòng)產(chǎn)：不動(dòng)產(chǎn)升值，貨幣發(fā)行應(yīng)隨之上升，否則就會(huì)出現(xiàn)通縮；貨幣增加，而不動(dòng)產(chǎn)貶值，則必然出現(xiàn)通脹。也就是說，貨幣超發(fā)須藉由不動(dòng)產(chǎn)升值來吸收，否則，過剩的流動(dòng)性就會(huì)導(dǎo)致通脹。

1998年住房制度改革雖然沒有增加GDP，但卻使“城市股票”得以正式“上市流通”，全社會(huì)的信用需求急速擴(kuò)大。如果我們理解房?jī)r(jià)的本質(zhì)是股價(jià)的話，就會(huì)知道，通貨膨脹之所以沒有如期而至，乃是因?yàn)榉績(jī)r(jià)上升導(dǎo)致全社會(huì)信用規(guī)模膨脹得比貨幣更快。

1.4 “土地財(cái)政”是中國(guó)和平崛起的制度基礎(chǔ)

西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)崛起的歷史表明，效率較低的稅收財(cái)政，無法完全滿足城市化啟動(dòng)階段原始資本的需求。為避開國(guó)內(nèi)政治壓力，外部殖民擴(kuò)張、侵略，便成為大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家快速完成積累的捷徑。這就是為什么中國(guó)之前的發(fā)展模式，必然帶來擴(kuò)張和征服，新崛起的國(guó)家一定要和已經(jīng)崛起的國(guó)家發(fā)生碰撞和沖突。如果不能從發(fā)展模式上給出令人信服的解釋，僅僅靠反復(fù)聲稱自己的和平愿望，很難使其他國(guó)家相信中國(guó)的崛起會(huì)是一個(gè)例外。

有人認(rèn)為全球化的時(shí)代的跨國(guó)貿(mào)易和投資，可以幫助發(fā)展中國(guó)家選擇非武力征服的外部積累模式。盡管這一理論來自西方國(guó)家，但他們自己內(nèi)心并不真的相信這一點(diǎn)。否則就無法解釋他們?yōu)楹稳匀惶幮姆e慮對(duì)中國(guó)投資和貿(mào)易進(jìn)行圍堵。的確，戰(zhàn)后一些孤立經(jīng)濟(jì)體在特殊的政治條件下，依靠國(guó)際貿(mào)易和投資完成了原始資本的積累。但這并不意味著中國(guó)這樣的大型經(jīng)濟(jì)體也可以復(fù)制這樣的發(fā)展模式。

清末和民國(guó)時(shí)代的開放歷史表明，市場(chǎng)開放對(duì)交易雙方的好處，并不像“比較優(yōu)勢(shì)”理論認(rèn)為的那樣是無條件的。國(guó)際投資和貿(mào)易既可幫助中國(guó)企業(yè)在全球攻城略地，也為國(guó)際資本經(jīng)濟(jì)殖民敞開了大門，利弊得失端賴雙方資本實(shí)力——全球化只對(duì)競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)的一方有利。為何發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期處于更有競(jìng)爭(zhēng)力的一方？一個(gè)重要原因，就是其完善的“稅收—金融”體制可以以很高的效率融資，從而獲得全球競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。因此，通常條件下，推動(dòng)全球化最有力的，往往也是資本最雄厚的國(guó)家。

但中國(guó)的“土地財(cái)政”打破了這一規(guī)則，在短短十幾年的時(shí)間內(nèi)，創(chuàng)造了一個(gè)比西方國(guó)家效率更高的融資模式。依托“土地財(cái)政”為基礎(chǔ)的強(qiáng)大信用，中國(guó)不僅產(chǎn)品橫掃全球，而且出人意外地成為與列強(qiáng)比肩的資本強(qiáng)國(guó)。

反傾銷歷來是發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)付其他更發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)工具，現(xiàn)在卻被用來對(duì)付中國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家；以前從來都是城市化發(fā)展快的國(guó)家資本短缺，完成城市化的國(guó)家資本剩余，結(jié)果現(xiàn)在反過來，是中國(guó)向發(fā)達(dá)國(guó)家輸出資本。在這些“反經(jīng)濟(jì)常識(shí)”的現(xiàn)象背后，反映的實(shí)際上都是“土地財(cái)政”融資模式的超高效率。

中國(guó)之所以能“和平崛起”，真正原因，恰恰是由于“土地財(cái)政”的融資模式，使得中國(guó)不必借由外部征服，就可以獲得原始積累所必需的“初始信用”。高效率的資本生成，緩解了原始資本積累階段的信用饑渴，確保了中國(guó)經(jīng)濟(jì)成為開放和全球化獲利的一方。因此，即使在發(fā)展水平較低城市化初始階段，中國(guó)也比其它任何國(guó)家更希望維持現(xiàn)有國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序，更有動(dòng)力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的全球化。土地財(cái)政的成功，確保了“和平崛起”成為中國(guó)模式的內(nèi)置選項(xiàng)。

2   理解土地財(cái)政的問題與風(fēng)險(xiǎn)

2.1 土地財(cái)政的問題

同任何發(fā)展模式一樣，“土地財(cái)政”雖給中國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來諸多好處，但這一模式也引發(fā)了許多問題。這些問題不解決好，很可能會(huì)給整個(gè)經(jīng)濟(jì)帶來巨大的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。其后果，不會(huì)小于稅收財(cái)政曾經(jīng)帶來過的“大蕭條”、“金融風(fēng)暴”、“主權(quán)債務(wù)危機(jī)”。

首先一個(gè)問題，就是“土地財(cái)政”必定要將不動(dòng)產(chǎn)變成投資品。政府打壓房?jī)r(jià)的政策之所以屢屢失效，就是沒有按照資本品的市場(chǎng)來管理住房市場(chǎng)，總是想當(dāng)然地企圖讓住房市場(chǎng)回歸到普通商品市場(chǎng)?！巴恋刎?cái)政”的本質(zhì)是融資，這就決定了土地，乃至為土地定價(jià)的住宅必定是投資品。買汽車公司股票的人，并不是因?yàn)闆]有汽車。同樣，買商品房（城市股票）的人，也并非因?yàn)闆]有住房。只要是土地財(cái)政，不動(dòng)產(chǎn)就無可避免地會(huì)是一個(gè)資本品。無論你怎樣打壓住房市場(chǎng)，只要其收益和流動(dòng)性高于股票、黃金、儲(chǔ)蓄、外匯等常規(guī)的資本貯存形態(tài)，資金就會(huì)繼續(xù)流入不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)。

第二，拉大貧富差距。土地財(cái)政不僅給地方政府帶來巨大財(cái)富，同時(shí)也給企業(yè)和個(gè)人快速積累財(cái)富提供了通道?？客顿Y不動(dòng)產(chǎn)在一代人之內(nèi)完成數(shù)代人都不敢夢(mèng)想的巨額財(cái)富積累的故事，成為過去十年“中國(guó)夢(mèng)”的最好注腳。但與此同時(shí)，沒有機(jī)會(huì)投資城市不動(dòng)產(chǎn)的居民與早期投資不動(dòng)產(chǎn)居民的貧富差距迅速拉開：擁有不動(dòng)產(chǎn)的居民，即使不努力，財(cái)富也會(huì)自動(dòng)增加；而沒有擁有不動(dòng)產(chǎn)的居民，即使拼命工作，擁有不動(dòng)產(chǎn)的機(jī)會(huì)也會(huì)越來越渺茫。房?jī)r(jià)上漲越快，貧富差距越大。房地產(chǎn)如同股票，會(huì)自動(dòng)分配社會(huì)增量財(cái)富。這是這一功能，鎖定了不同社會(huì)階層上下流動(dòng)的渠道，造就了絕望的社會(huì)底層。

第三，占用大量資源。如果說中國(guó)經(jīng)濟(jì)“不協(xié)調(diào)、不平衡、不可持續(xù)”，房地產(chǎn)市場(chǎng)首當(dāng)其沖。同虛擬的股票甚至貴金屬不同，不動(dòng)產(chǎn)為信用基礎(chǔ)的融資模式，會(huì)超出實(shí)際需求制造大量只有信用價(jià)值卻沒有真實(shí)消費(fèi)需求的“鬼樓”甚至“鬼城”。為了生產(chǎn)這些信用，需要占用大量土地，消耗掉本應(yīng)用于其他發(fā)展項(xiàng)目的寶貴資源。資本市場(chǎng)就像水庫(kù)，可以極大地提高水資源的配置效率，灌溉更多的農(nóng)田。但是，如果水庫(kù)的規(guī)模過大并因此而淹沒了真正帶來產(chǎn)出的農(nóng)田，水庫(kù)就會(huì)變?yōu)橐豁?xiàng)負(fù)資產(chǎn)。

第四，金融風(fēng)險(xiǎn)。既然土地財(cái)政的本質(zhì)是融資，就不可避免地存在金融風(fēng)險(xiǎn)。股票市場(chǎng)上所有可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，房地產(chǎn)市場(chǎng)上都會(huì)出現(xiàn)。2012年全國(guó)土地出讓合同價(jià)款2.69萬億元，雖然低于2011年的3.15萬億元，與2010年的2.7萬億元基本持平，但這并不意味著土地融資在全資本市場(chǎng)上比重的縮小。

截至2012年底，全國(guó)84個(gè)重點(diǎn)城市處于抵押狀態(tài)的土地面積為34.87萬公頃，抵押貸款總額5.95萬億元，同比分別增長(zhǎng)15.7%和23.2%。全年土地抵押面積凈增4.72萬公頃，抵押貸款凈增1.12萬億元，遠(yuǎn)超土地出售收入的增長(zhǎng)。這些土地抵押品的價(jià)值，實(shí)際上都是通過房地產(chǎn)市場(chǎng)的價(jià)格來定價(jià)的。打壓房?jī)r(jià)或許對(duì)坐擁高首付的銀行住房貸款產(chǎn)生不了多少威脅，但對(duì)高達(dá)6萬億以土地為信用的抵押貸款卻影響巨大。

土地“凈收益”已經(jīng)成為很多企業(yè)特別是地方政府信用的基礎(chǔ)，一旦房?jī)r(jià)暴跌，如此規(guī)模的抵押資產(chǎn)貶值將導(dǎo)致難以想象的金融海嘯。廣泛的破產(chǎn)不僅會(huì)毀滅地方政府的信用，而且將會(huì)席卷每一個(gè)經(jīng)濟(jì)角落，規(guī)模之大中央財(cái)政根本無力拯救。

2.2 沒有準(zhǔn)備的稅制轉(zhuǎn)型，無異政治自殺

鑒于“土地財(cái)政”帶來的一系列嚴(yán)重問題，主流觀點(diǎn)幾乎一邊倒地要求拋棄“土地財(cái)政”。談?wù)搾仐壓苋菀祝绾握业教娲娜谫Y？一個(gè)簡(jiǎn)單的答案，就是仿效發(fā)達(dá)國(guó)家，轉(zhuǎn)向稅收財(cái)政。

當(dāng)年美國(guó)“土地財(cái)政”切換到“稅收財(cái)政”，靠的是聯(lián)邦政府放棄土地收益同時(shí)地方政府開征財(cái)產(chǎn)稅。今天中國(guó)，土地在地方，稅收在中央。如果仿效美國(guó)，中央政府就必須大規(guī)模讓稅給地方政府?，F(xiàn)在，中央稅收剛剛超過11萬億，要想靠退稅彌補(bǔ)近3萬億的土地收入和占地方財(cái)政收入16.6%的1萬億的房地產(chǎn)相關(guān)稅收幾乎是不可能的（更不要說還有6萬億的土地抵押融資）。

那么，能否靠增稅彌補(bǔ)放棄“土地財(cái)政”的損失？在中國(guó)，“土地財(cái)政”的本質(zhì)是“融資”，其替代者必定是另一種對(duì)等的信用。而要把稅收變?yōu)樽阋云惩恋氐牧硪粋€(gè)信用基礎(chǔ)，就必須突破一個(gè)重要的技術(shù)屏障——以間接稅為主的稅收體制。中國(guó)的稅負(fù)水平并不低，其增速遠(yuǎn)超GDP。2012年完成稅收達(dá)到11萬億元，同比增11.2%。在此基礎(chǔ)上，繼續(xù)大規(guī)模加稅的基礎(chǔ)根本不存在。

《福布斯》雜志根據(jù)目前的邊際稅率，曾連續(xù)兩次將中國(guó)列為“稅負(fù)痛苦指數(shù)全球第二”。但在現(xiàn)實(shí)中，中國(guó)居民負(fù)稅的“痛感”遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家。為什么？不是因?yàn)槎愂盏?，而是因?yàn)橐蚤g接稅為主體的繳稅方式。

數(shù)據(jù)顯示，2011年，我國(guó)全部稅收收入中來自流轉(zhuǎn)稅的收入占比為70%以上，而來自所得稅和其他稅種的收入合計(jì)占比不足30%。來自各類企業(yè)繳納的稅收收入占比更是高達(dá)92.06%，而來自居民繳納的稅收收入占比只有7.94%。如果再減去由企業(yè)代扣代繳的個(gè)人所得稅，個(gè)人納稅不過占2%。2012年個(gè)稅起征點(diǎn)上調(diào)后，今年個(gè)人直繳的比例還會(huì)更低。在嚴(yán)格意義上，中國(guó)沒有真正的“納稅人”。這就是為什么稅收高速增長(zhǎng)，居民稅負(fù)痛感卻不敏感的重要原因。

任何一種改革，如果想成功，前提就是納稅人的負(fù)擔(dān)不能惡化。如果按照某些專家的建議，通過直接增加財(cái)產(chǎn)稅等新的地方稅種來補(bǔ)償土地收入，將足以引發(fā)比希臘更加嚴(yán)重的社會(huì)騷亂。這種非帕累托改進(jìn)，對(duì)任何執(zhí)政者而言，無異于政治自殺。在現(xiàn)有的政治制度下，社會(huì)暴亂乃至“大革命”都是完全可以預(yù)期的。

1862年，美國(guó)的稅改取消聯(lián)邦土地收入，改征地方財(cái)產(chǎn)稅，納稅人從聯(lián)邦政府處獲得財(cái)產(chǎn)，然后向地方政府繳稅，總的負(fù)擔(dān)沒變，收入在不同政府間切換。但在中國(guó)這樣的稅收結(jié)構(gòu)下，就算是中央真的可以下決心減稅，也不過是減少了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，減稅并不能直接進(jìn)入居民個(gè)人賬戶。因此，對(duì)居民個(gè)人而言，增加財(cái)產(chǎn)稅就是支出凈增加。這樣的改革方案，在一開始就注定會(huì)失敗。

有人也許會(huì)質(zhì)疑，如果不對(duì)個(gè)人征稅，難道應(yīng)該讓中國(guó)企業(yè)繼續(xù)忍受如此高的稅負(fù)？我們可以用另一個(gè)問題回答這個(gè)問題，為什么中國(guó)邊際稅率如此之高，全球投資還要蜂擁進(jìn)入中國(guó)？答案是：“土地財(cái)政”。借助土地巨大融資能力，地方政府可以執(zhí)行無人能敵的稅收減免和地價(jià)補(bǔ)貼。其補(bǔ)貼規(guī)模之大，甚至使得如此高的稅率都變得微不足道。也正是由于地方政府的補(bǔ)貼遠(yuǎn)大于稅負(fù)的增長(zhǎng)，中國(guó)企業(yè)才保持了相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的優(yōu)勢(shì)。

同樣的道理，中央政府之所以可以保持如此高的稅收增長(zhǎng)，很大程度是仰仗地方政府更高的土地收益。沒有“土地財(cái)政”的補(bǔ)貼，企業(yè)根本無法負(fù)擔(dān)如此沉重的稅收，中央政府的高稅率也就不可持續(xù)。在這個(gè)意義上，可以說正是因?yàn)楦叻績(jī)r(jià)以及相關(guān)的高地價(jià)，才造就了具有高度競(jìng)爭(zhēng)力的中國(guó)制造，才支撐了中國(guó)產(chǎn)品持續(xù)多年的超低定價(jià)。

2.3 放棄“土地財(cái)政”意味著“改旗易幟”

直接稅多一點(diǎn)，還是間接稅多一點(diǎn)，并不是哪種稅收模式更有效率、更公平這么簡(jiǎn)單。不同稅收模式間，也不是簡(jiǎn)單的數(shù)量替換。稅收的方式，決定了國(guó)家可能采用的政體：如果增加直接稅，政府就必須讓渡權(quán)利。如果政府不主動(dòng)讓，就會(huì)通過社會(huì)動(dòng)蕩迫使政府讓。

歷史上，直接稅的征收比間接稅的征收艱難得多。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)為了建立起以直接稅為基礎(chǔ)的政府信用，無不經(jīng)歷了漫長(zhǎng)痛苦的社會(huì)動(dòng)蕩。這是因?yàn)榧词苟愵~相等，不同的稅制給居民帶來的“稅痛”也會(huì)大不相同。

英國(guó)個(gè)稅源于小威廉﹒皮特時(shí)代的1798年“三部合成捐”，幾度興廢，直到1874年威廉﹒格拉斯頓任首相時(shí)，才在英國(guó)稅制中固定下來。其間長(zhǎng)達(dá)80年。德國(guó)從1808年普法戰(zhàn)爭(zhēng)失敗開始，經(jīng)歷長(zhǎng)達(dá)80余年，到1891年首相米魁爾頒布所得稅法才正式建立。美國(guó)在1861年南北戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后開征所得稅，1872年廢止?？偨y(tǒng)塔夫脫再提個(gè)稅開征，被最高法院宣布違憲。直到1913年第16條憲法修正案通過，個(gè)稅才得到確認(rèn)。期間也長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年。

特別值得指出的是，憲政改革是開征直接稅的必要前提。歷史上，無論英國(guó)的“光榮革命”，還是法國(guó)“大革命”和美國(guó)“獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)”，無不同直接稅征收密切相關(guān)，最終的結(jié)果都是憲政改革。這是因?yàn)樵谒械亩惙N中，個(gè)人所得稅最能引起納稅人的“稅痛”?！盁o代表，不納稅”（no taxation without representation）。一旦轉(zhuǎn)向直接稅，憲政改革就不可避免。競(jìng)爭(zhēng)性的民主就會(huì)成為不可逆的趨勢(shì)（就像繳交物業(yè)費(fèi)的小區(qū)），共產(chǎn)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)就會(huì)動(dòng)搖。

直接稅與民主憲政的關(guān)系，決定了即使可以成功轉(zhuǎn)向稅收財(cái)政，政府不可能不經(jīng)納稅人同意，用財(cái)產(chǎn)稅來補(bǔ)貼企業(yè)?？梢灶A(yù)見，一旦取消土地財(cái)政，中國(guó)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力必將急劇下滑。中國(guó)在城市化完成之前，就會(huì)直接淪為三流國(guó)家。

3   “土地財(cái)政”的升級(jí)與退出

3.1 有區(qū)別，才能有政策

沒有一成不變的城市化模式，“土地財(cái)政”也是如此，不論它以前多成功，也不能保證其適用于所有發(fā)展階段。“土地財(cái)政”只是專門用來解決城市化啟動(dòng)階段原始信用不足的一種特殊制度，隨著原始資本積累的完成，“土地財(cái)政”應(yīng)該也必然會(huì)逐漸退出并轉(zhuǎn)變?yōu)楦沙掷m(xù)的增長(zhǎng)模式。

指出直接稅開征的風(fēng)險(xiǎn)，并非否定直接稅的作用，而是要發(fā)揮不同模式在不同階段的優(yōu)勢(shì)。當(dāng)城市化進(jìn)入新的發(fā)展階段后，就要及時(shí)布局不同模式間的轉(zhuǎn)換。模式的過渡，沒有簡(jiǎn)單的切換路徑。必須經(jīng)過復(fù)雜的制度設(shè)計(jì)和幾代人的時(shí)間。中國(guó)未來幾年最大的戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)，就是在還沒有找到替代方案之前，就輕率拋棄“土地財(cái)政”。

正確的改革策略應(yīng)當(dāng)是：積小改為大改。把巨大的利益調(diào)整，分解到數(shù)十年的城市化進(jìn)程中。要使每一次改革的對(duì)象，只占整個(gè)社會(huì)的很小部分。隨著城市化水平的提高，逐漸演變到直接稅與間接稅并重，乃至直接稅為主的模式。成功的轉(zhuǎn)換，是“無痛”的轉(zhuǎn)換。時(shí)間越長(zhǎng)，對(duì)象越分散，社會(huì)承受力就越強(qiáng)，改革也就越容易成功。切忌城市化還不徹底，就急于進(jìn)入教科書式的“憲政改革”。

具體做法是，在空間上、時(shí)間上，把城市分為已完成城市化原始資本積累的存量部分和還沒有完成的增量部分。在不同的部分，區(qū)分不同的利益主體，分別制定政策，分階段逐步過渡到更加可持續(xù)的稅收模式：

1）企事業(yè)單位和商業(yè)機(jī)構(gòu)，可率先開始征收財(cái)產(chǎn)稅；2）永久產(chǎn)權(quán)（如僑房、公房等），可以開征財(cái)產(chǎn)稅；3）小產(chǎn)權(quán)房、城中村可以結(jié)合確權(quán)同時(shí)開征財(cái)產(chǎn)稅；4）有期限的房地產(chǎn)物業(yè)，70年到期后開征財(cái)產(chǎn)稅同時(shí)轉(zhuǎn)為永久產(chǎn)權(quán)；5）老城新增住宅拍賣時(shí)就規(guī)定要交繳財(cái)產(chǎn)稅；6）老城區(qū)及附近新出讓的項(xiàng)目可以縮短期限，如從70年減少的20年或30年，到期后，開征財(cái)產(chǎn)稅；7）所有已經(jīng)有完整產(chǎn)權(quán)的物業(yè)，需以公共利益為目的，才可以強(qiáng)制拆遷。物業(yè)均按市場(chǎng)價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償；8）愿意自行改建的，在容積率不變且不惡化相鄰權(quán)的條件下，允許自我更新；9）愿意集體改造的，自行與開發(fā)商談判條件。個(gè)別政府鼓勵(lì)的項(xiàng)目（如危舊房），可以容積率增加等方式予以獎(jiǎng)勵(lì)。

財(cái)產(chǎn)稅可以有不同的名目，直接對(duì)應(yīng)相關(guān)的公共服務(wù)。通過區(qū)別不同的政策對(duì)象，按照不同的階段，將完成城市化的地區(qū)漸進(jìn)式地過渡到可持續(xù)的“稅收財(cái)政”，同時(shí)，建立與之相對(duì)應(yīng)的，以監(jiān)督財(cái)稅收支為目的社區(qū)組織。

城市新區(qū)部分則應(yīng)維持高效率的“土地財(cái)政”積累模式。但維持，并不是意味著無需改變。其中，最要緊的，就是必須盡快將不動(dòng)產(chǎn)分為投資和消費(fèi)兩個(gè)獨(dú)立的市場(chǎng)。現(xiàn)在的房地產(chǎn)政策之所以效率低下，一個(gè)很重要的原因，就是我們希望用一個(gè)政策同時(shí)達(dá)成“防止房地產(chǎn)泡沫”和“滿足消費(fèi)需求”兩個(gè)目標(biāo)。要想擺脫房地產(chǎn)政策的被動(dòng)局面，就必須將投資市場(chǎng)和消費(fèi)市場(chǎng)分開，并在不同的市場(chǎng)分別達(dá)成不同的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)——在投資市場(chǎng)，防止泡沫破裂；在消費(fèi)市場(chǎng)上，確保居者有其屋。

3.2 “人的城市化”

真正用來滿足需求并成為經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定之錨的，是保障房供給。這部分供給應(yīng)當(dāng)盡可能的大。理想的狀態(tài)，就是要做到新加坡式的“廣覆蓋”。所謂“廣覆蓋”就是除了有房者外，所有居民都可以以成本價(jià)獲得首套小戶型住宅。只要不能做到“廣覆蓋”，保障房就會(huì)加劇而不是減少社會(huì)不滿，“尋租”行為就會(huì)誘發(fā)大規(guī)模腐敗。

而要做到“廣覆蓋”，首先必須解決的問題就是資金。中國(guó)金融系統(tǒng)總體而言，資金非常豐沛，關(guān)鍵是如何設(shè)計(jì)出足夠的信用將其貸出來。目前的保障房不能進(jìn)入市場(chǎng)。這種模式?jīng)Q定了保障房無法像商品房那樣利用土地抵押融資。依靠財(cái)政有限的信用，必定難以滿足大規(guī)模建設(shè)的巨額資金需求。要借助“土地信用”，就必須設(shè)計(jì)一個(gè)路徑，使抵押品能夠進(jìn)入市場(chǎng)流通。

如何既能與商品房市場(chǎng)區(qū)隔，又可以進(jìn)入市場(chǎng)流通以便于融資？一個(gè)簡(jiǎn)單的辦法就是“先租后售”——“先租”目的是與現(xiàn)有商品房市場(chǎng)區(qū)隔；“后售”則是為了解決保障房建設(shè)融資。舉例而言：假設(shè)50平方米保障房的全成本是20萬元（土地成本2000元/平米，建安成本2000元/平米）。一個(gè)打工者租房支出大約500元/月，夫妻兩人每年就是1.2萬元，10年就是12萬元，15年就是18萬元。屆時(shí)只需補(bǔ)上差額,就可獲得完整產(chǎn)權(quán)。

這個(gè)假設(shè)的例子里，各地的具體數(shù)字可能不同，但理論上講，只要還款年限足夠長(zhǎng)，輔之以政府補(bǔ)助和企業(yè)公積金（可分別用來貼息和支付物業(yè)費(fèi)）,即使從事收入最低的職業(yè)，夫妻兩人也完全有能力購(gòu)買一套完整產(chǎn)權(quán)的住宅。

由于住房最終可以上市，因此土地（及附著其上的保障房），就可以成為極其安全有效的抵押品。通過發(fā)行“資產(chǎn)擔(dān)保債券”（Covered Bonds）等金融工具，利用社保(3.11萬億元)、養(yǎng)老金(1.92萬億元)、公積金（2萬億）等沉淀資金獲得低息貸款，只需政府少許投入（貼息），就可以一舉解決“全覆蓋”式保障房的融資問題（吳偉科、趙燕菁，2012）。

“先租后售”模式，看似解決的是住房問題，實(shí)際上卻意味著“土地財(cái)政”的升級(jí)——都是通過抵押作為信用獲得原始資本。這一模式同以往的“土地財(cái)政”一個(gè)重要不同，就是以往“土地財(cái)政”是通過補(bǔ)貼地價(jià)來直接補(bǔ)貼企業(yè)，而“先租后售”保障房制度，則是通過補(bǔ)貼勞動(dòng)力間接補(bǔ)貼企業(yè)。2008年以后，制約企業(yè)發(fā)展的最大瓶頸已經(jīng)不是土地，而是勞動(dòng)力。新加坡和香港的對(duì)比表明，住房成本可以顯著影響本地的勞動(dòng)力成本，進(jìn)而影響本土企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

“土地財(cái)政”另一個(gè)后果，就是“空間的城市化”并沒有帶來“人的城市化”——城市到處是空置的豪宅，農(nóng)民工卻依然在城鄉(xiāng)間流動(dòng)?，F(xiàn)在很多研究都把矛頭指向戶口，似乎取消戶籍政策就可以一夜之間消滅城鄉(xiāng)間的差距。取消戶籍制度，如果不涉及其背后的公共服務(wù)和社會(huì)福利，等于什么也沒做；如果所有人自動(dòng)享受公共服務(wù)和社會(huì)福利，那就沒有一個(gè)城市可以負(fù)擔(dān)得起。

戶籍制度無法取消與“土地財(cái)政”密切相關(guān)。由于沒有直接的納稅人，城市無法甄別誰有權(quán)利享受城市的公共服務(wù)，就只好以戶籍這種笨拙但有效的辦法來限定公共服務(wù)供給的范圍。要想取消戶籍制度，就必須改間接稅為直接稅。戶籍制度同公共產(chǎn)品付費(fèi)模式密切相關(guān)。改變稅制，就必須面對(duì)前文所述的制度風(fēng)險(xiǎn)。

但就算能夠用財(cái)產(chǎn)征稅取代戶籍，也還是解決不了農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦膯栴}——今天因?yàn)槿鄙儇?cái)產(chǎn)而擁有不了戶籍的非城市人口，明天也一樣會(huì)因?yàn)槿鄙儇?cái)產(chǎn)而無法成為合格的納稅人。如果不創(chuàng)造納稅人，而是簡(jiǎn)單取消戶口，放開小產(chǎn)權(quán)，其結(jié)果就是南美國(guó)家常見的“中等收入陷阱”。因此，研究怎樣讓農(nóng)民可以獲得持續(xù)增值的不動(dòng)產(chǎn)，遠(yuǎn)比研究如何取消戶籍來得更有意義。

實(shí)際上，“先租后售”的保障房制度，使得戶籍制度本身變得無關(guān)緊要。它為非農(nóng)人口獲得城市資產(chǎn)和市民身份，直接打開了一條正規(guī)渠道——新市民只需居住滿一定時(shí)間，就可以通過購(gòu)買保障房，成為為城市納稅的正式市民?！跋茸夂笫邸北Ｕ戏恐贫劝炎》繂栴}轉(zhuǎn)向建立公民財(cái)產(chǎn)，這同美國(guó)當(dāng)年的《宅地法》本質(zhì)是一樣的——?jiǎng)?chuàng)造出有財(cái)產(chǎn)的納稅人。唯如此，轉(zhuǎn)向稅收財(cái)政才有可靠的基礎(chǔ)。

3.3 “土地財(cái)政”重建個(gè)人資產(chǎn)

現(xiàn)在的財(cái)政界有一種普遍的看法，認(rèn)為中國(guó)的稅制結(jié)構(gòu)，已經(jīng)到了非調(diào)整不可的地步。理由是間接稅使每一個(gè)購(gòu)買者都成為了無差別的納稅人，無法像直接稅那樣，通過累進(jìn)使高收入者承擔(dān)更多的稅負(fù)來調(diào)節(jié)貧富差距。

但現(xiàn)實(shí)中，真正導(dǎo)致貧富差距的深層原因，是有沒有不動(dòng)產(chǎn)。不動(dòng)產(chǎn)成為劃分有產(chǎn)階級(jí)和無產(chǎn)階級(jí)的主要分水嶺——有房者，資產(chǎn)隨價(jià)格上升，自動(dòng)分享社會(huì)財(cái)富；無房者，所有積累都隨房?jī)r(jià)上升縮水。房?jī)r(jià)上升越快，兩者財(cái)富差異就越大。財(cái)產(chǎn)不均是因，收入不均是果。用稅收手段，只能調(diào)節(jié)貧富的結(jié)果；用不動(dòng)產(chǎn)手段，才能調(diào)節(jié)貧富的原因。

要縮小社會(huì)財(cái)富差距，最主要的手段，不是稅收轉(zhuǎn)移和二次分配，而是要讓大部分公民，能夠從一開始就有機(jī)會(huì)均等地獲得不動(dòng)產(chǎn)?！巴恋刎?cái)政”向有產(chǎn)者轉(zhuǎn)移財(cái)富的功能，是當(dāng)前貧富差距加大的“罪魁禍?zhǔn)住保ㄟ^“先租后售”，這一功能馬上就可以變?yōu)榭s小貧富差距的有力工具。

“現(xiàn)代人”的特征，就是擁有信用?！巴恋刎?cái)政”通過“先租后售”保障房，幫助家庭快速完成原始資本積累，為勞動(dòng)力資本的城市化創(chuàng)造了前提。由于保障房的市場(chǎng)溢價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其成本，保障房“房改”就相當(dāng)于以兌現(xiàn)期權(quán)的方式給所有家庭注資。

家庭的經(jīng)濟(jì)學(xué)本質(zhì)，乃是從事“勞動(dòng)力再生產(chǎn)”的“小微企業(yè)”。將土地資本大規(guī)模注入家庭，可以快速構(gòu)筑社會(huì)的個(gè)人信用，使經(jīng)濟(jì)從國(guó)家信用基礎(chǔ)，拓展到個(gè)人信用基礎(chǔ)。各國(guó)城市化歷史表明，城市化水平在50%左右時(shí)，職業(yè)教育（而非高等教育）乃是勞動(dòng)力資本積累最重要的手段，但勞動(dòng)力資產(chǎn)有隨時(shí)間貶損、折舊的特點(diǎn)。而“先租后售”保障房可以顯著地提高配置家庭資產(chǎn)的效率，將勞動(dòng)力資產(chǎn)轉(zhuǎn)換為不動(dòng)產(chǎn)凝固下來。國(guó)外的實(shí)踐表明，同儲(chǔ)蓄形態(tài)的養(yǎng)老金相比，住宅更加容易保值、增值。高流動(dòng)性的住宅可以在家庭層次，將社保和養(yǎng)老金資本化。

保障房“廣覆蓋”，為城市化的高速發(fā)展提供了一個(gè)巨大的社會(huì)穩(wěn)定器。它可以在利益急速變化的發(fā)展階段，極大地增加整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定性，擴(kuò)大執(zhí)政黨的社會(huì)基礎(chǔ)。如果說“土地財(cái)政”在過去20年先后幫助政府和企業(yè)實(shí)現(xiàn)了原始資本積累，下一步其主要目標(biāo)就應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向勞動(dòng)力的資本化。

中國(guó)城市化快速啟動(dòng)，是拜“城市土地國(guó)有化”這一特殊歷史遺產(chǎn)所賜。現(xiàn)在來追究當(dāng)初這一做法是否道德毫無意義。正確的做法，不是回到土地私有的原始狀態(tài)再啟動(dòng)城市化（這樣只能讓城市周圍的農(nóng)民獲得城市化的最大好處），而是要利用這一制度遺產(chǎn)，通過企業(yè)補(bǔ)貼、“先租后售”保障房等制度，讓遠(yuǎn)離城市地區(qū)、更大的范圍內(nèi)的農(nóng)民，一起參與原始資本積累，共同分享這一過程創(chuàng)造的社會(huì)財(cái)富。

1998年房改的成功，推動(dòng)了中國(guó)近十年的快速增長(zhǎng)，幫助城市“政府”完成了原始資本的積累?！跋茸夂笫邸北Ｕ戏磕耸墙柚巴恋刎?cái)政”作為融資工具，幫助城市“家庭”完成原始資本積累，從而為城市化完成后轉(zhuǎn)向稅收財(cái)政創(chuàng)造條件。保障房在規(guī)模上遠(yuǎn)超當(dāng)年的房改，可以預(yù)見，這一改革一旦成功，中國(guó)經(jīng)濟(jì)至少還可以高速增長(zhǎng)20年。

3.4 尋找貨幣之錨

保障房制度建立后，我們就可以有效地將資本市場(chǎng)和消費(fèi)市有效區(qū)隔，從而組合利用價(jià)格和數(shù)量?jī)蓚€(gè)杠桿，使政策的“精度”大幅增加——在投資市場(chǎng)上（商品房）：控制數(shù)量（比如，將供地規(guī)模同保障房供給掛鉤）放開價(jià)格，避免不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值暴跌觸發(fā)的系統(tǒng)性危機(jī)；在消費(fèi)市場(chǎng)上（保障房）：控制價(jià)格增加數(shù)量，滿足新市民進(jìn)入城市的基本消費(fèi)需求。

在這里需要特別指出的是，以打壓房?jī)r(jià)為目的的各類政策，一定要盡快退出。“土地財(cái)政”下，中國(guó)貨幣信用的“錨”就是土地。人民幣是“土地本位”貨幣。中國(guó)之所以沒有產(chǎn)生超級(jí)通貨膨脹，關(guān)鍵在于人民幣的信用基石——“土地”的價(jià)值和流動(dòng)性屹立不倒。在某種意義上，正是因?yàn)橥恋氐某?jí)通脹，才避免了整個(gè)經(jīng)濟(jì)的超級(jí)通脹。一旦房?jī)r(jià)暴跌，土地就會(huì)貶值，信用就會(huì)崩潰，泛濫的流動(dòng)性就會(huì)決堤而出。

防止土地價(jià)值暴跌的關(guān)鍵，在于防止房?jī)r(jià)下跌。防止房?jī)r(jià)下跌的唯一辦法，就是控制供給規(guī)模。唯有大幅度減少商品房供地規(guī)模并切斷信貸從銀行流向房地產(chǎn)，才能減少土地信用在市面上的流通，從而避免資產(chǎn)價(jià)格暴跌。

一個(gè)簡(jiǎn)單的辦法，就是將保障房與商品房規(guī)模掛鉤。比如，規(guī)定每個(gè)城市商品房投入市場(chǎng)的規(guī)模不能超過本地住房投入總規(guī)模的30%。也就是說，每拍賣3平方米的商品房，就必須對(duì)應(yīng)建設(shè)7平方米的保障房。由于保障房的需求是確定的，有預(yù)先登記的真實(shí)需求支持，有助于使城市土地融資的規(guī)模被鎖定在與其實(shí)際需求相一致的范圍——人口增加越快，保障房需求越大，可以通過土地融資的額度就越大。通過保障房需求為土地融資規(guī)模尋找到一個(gè)“錨”，使土地供給與人口真實(shí)增加掛鉤，從而減少類似鄂爾多斯那樣純以投資為目的的“鬼城”。

商品房用地的出讓，本質(zhì)上為城市公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施初始資本的融資。有了保障房這個(gè)錨，我們就可以像調(diào)整銀行的貨幣準(zhǔn)備金那樣，調(diào)節(jié)商品房和保障房的比例，從而控制地方政府信用發(fā)行的規(guī)?！绻覀兿Ｍ?jīng)濟(jì)增速快一點(diǎn)，就可以提高商品房相對(duì)保障房的比例；反之，則可以減少商品房的“發(fā)行規(guī)?！薄：暧^調(diào)控的工具因此會(huì)更加豐富，經(jīng)濟(jì)政策就可以更加精確，有效地離合、換擋。

結(jié)論

城市化的啟動(dòng)，是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)過程中，非常獨(dú)特的一個(gè)階段。能否找到適合自身特點(diǎn)的模式，對(duì)于高質(zhì)量的城市化至關(guān)重要。近代以來，中國(guó)一直都在模仿、追趕，鮮有能真正稱得上“有中國(guó)特色”的制度創(chuàng)新。而“土地財(cái)政”就是這樣一個(gè)偉大的制度創(chuàng)新。其經(jīng)濟(jì)學(xué)意義，遠(yuǎn)比大多數(shù)人的理解來得深刻、復(fù)雜。

“土地財(cái)政”是一把雙刃劍，它既為城市化提供了動(dòng)力，也為城市化積累了風(fēng)險(xiǎn)。放棄是一個(gè)容易的選擇，但找到替代卻絕非易事。沒有十全十美的模式?！岸愂肇?cái)政”演進(jìn)了數(shù)百年，導(dǎo)致了世界大戰(zhàn)、大蕭條、次貸危機(jī)、主權(quán)債務(wù)等無數(shù)危機(jī)，其破壞性遠(yuǎn)大于土地財(cái)政，但西方國(guó)家并沒有輕言放棄。它之所以仍然被頑強(qiáng)地堅(jiān)持、探索，蓋因其積累模式的內(nèi)在邏輯使然。

“土地財(cái)政”只是一種金融工具，工具本身無所謂好壞，關(guān)鍵是如何使用。很多情況下，問題并非“土地財(cái)政”本身，而是“土地財(cái)政”的使用。隨著城市化階段的演進(jìn)，“土地財(cái)政”用來解決的問題也應(yīng)當(dāng)及時(shí)改變。通過不動(dòng)產(chǎn)的形成和再分配，“土地財(cái)政”可以在全社會(huì)的財(cái)富積累和擴(kuò)散中起到其他模式所難以企及的作用。

最優(yōu)的城市化模式，就是根據(jù)不同的發(fā)展階段，不同的空間區(qū)位，組合使用不同的模式?！巴恋刎?cái)政”是城市化啟動(dòng)階段的重要工具。一旦原始資本積累完成，城市化進(jìn)入穩(wěn)定下來，其歷史角色就可能逐步淡出，甚至最后終結(jié)。

一個(gè)模式的初期，不完善是正常的。在充分理解其在中國(guó)經(jīng)濟(jì)中的深刻含義之前，就對(duì)其妄加批評(píng)，不僅十分輕率而且非常危險(xiǎn)。至少，在我們找到一個(gè)更好的替代模式之前，我們不能輕言放棄。

從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段看，我們今天所擔(dān)心的問題，很可能會(huì)隨著原始資本積累階段的完成而自動(dòng)消失。深圳是中國(guó)城市化最快的城市之一，稅收收入占到政府收入的93%以上，來自土地的收益已經(jīng)微不足道。但深圳經(jīng)濟(jì)并沒有因?yàn)闊o地可賣而“不可持續(xù)”——由于已經(jīng)完成了原始資本積累，深圳“土地財(cái)政”已經(jīng)悄然退出。深圳的實(shí)踐表明，我們可能根本無需為不治自愈的“病”吃藥。（完）

（來源：長(zhǎng)平經(jīng)濟(jì)研究所）