“中央生態(tài)環(huán)保督察正從以督促地方端正生態(tài)環(huán)保態(tài)度和打擊生態(tài)環(huán)境違法行為為主要任務(wù)，步入以強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)生態(tài)環(huán)保基礎(chǔ)、提升綠色發(fā)展能力為主要任務(wù)的階段，其制度建設(shè)越來越健全，其實(shí)施越來越得到深化，其重要作用越來越得到各方面認(rèn)可。”

中央生態(tài)環(huán)保督察制度實(shí)施至今，已有3年多，成效巨大。在切實(shí)解決了一大批群眾身邊突出環(huán)境問題的同時(shí)，也促進(jìn)了地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，以及地方環(huán)境保護(hù)、生態(tài)文明機(jī)制的健全和完善?？傮w上看，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)從認(rèn)識到實(shí)踐正發(fā)生著歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。

中央生態(tài)環(huán)保督察制度的實(shí)施取得如此大的成效，筆者認(rèn)為主要是堅(jiān)持了“四個(gè)不變”，即堅(jiān)持黨中央對生態(tài)環(huán)保督察的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)不變，堅(jiān)持改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和為綠色發(fā)展保駕護(hù)航的目的不變，堅(jiān)持治標(biāo)與治本結(jié)合推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的方式不變，堅(jiān)持環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”、失職追責(zé)、終身追責(zé)的原則不變。

在生態(tài)文明新時(shí)代，面對新的生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)和新的任務(wù)，中央生態(tài)環(huán)保督察制度的實(shí)施呈現(xiàn)了一些新特點(diǎn)。筆者認(rèn)為，在以下幾方面正在出現(xiàn)一些轉(zhuǎn)型或者變化。

從督察功能來看，中央生態(tài)環(huán)保督察從注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)向促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)型，推進(jìn)了國家和各地的高質(zhì)量發(fā)展。中央環(huán)保督察開始實(shí)施時(shí)，遇到的阻力并不小，但是督察組頂住了壓力，經(jīng)過3年多的工作，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到明顯的改善，經(jīng)濟(jì)質(zhì)量也得到一定的提升。如通過整治“散亂污”企業(yè)，環(huán)境友好型企業(yè)就占有了更大的市場份額，經(jīng)濟(jì)效益不斷提高。2017年我國GDP實(shí)際增長6.9%，企業(yè)利潤增長21%;2018年我國GDP實(shí)際增長6.6%，全國稅收收入比上年增長9.5%。可以說，中央生態(tài)環(huán)保督察解決了以前環(huán)保法律實(shí)施過軟的問題，促使生態(tài)環(huán)境保護(hù)真正進(jìn)入“五位一體”的大格局。

此外，生態(tài)環(huán)境部和一些地方黨委和政府針對中央生態(tài)環(huán)保督察整改出臺了禁止環(huán)?！耙坏肚小钡墓ぷ饕庖姾鸵庖姡瑖?yán)禁“一律關(guān)?！薄跋韧Ｔ僬f”等敷衍整改的應(yīng)對做法。這些措施，有利于經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的長遠(yuǎn)協(xié)調(diào)共進(jìn)。

從督察模式來看，中央生態(tài)環(huán)保督察從全面的督察向全面督察與重點(diǎn)督察相結(jié)合轉(zhuǎn)型。第一輪中央環(huán)境保護(hù)督察通過社會舉報(bào)、現(xiàn)場檢查、空中遙感、地面監(jiān)測等方式，發(fā)現(xiàn)歷史積累和現(xiàn)實(shí)存在的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題，以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和工業(yè)布局問題，所以督察組反饋的內(nèi)容是全方位和多層次的。到了中央生態(tài)環(huán)保督察“回頭看”階段，因?yàn)橛械谝惠喍讲斓幕A(chǔ)，“回頭看”就更有針對性，針對已發(fā)現(xiàn)問題的點(diǎn)穴式和緊盯式督察色彩就更濃厚一些。

例如，2018年中央生態(tài)環(huán)保督察組在江西開展督察“回頭看”時(shí)，就針對該省提出到2017年底基本完成48個(gè)縣污水處理設(shè)施及配套管網(wǎng)建設(shè)的整改承諾進(jìn)行了針對性的督察，并發(fā)現(xiàn)了一些問題。緊盯關(guān)鍵問題，能夠促進(jìn)地方補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的短板和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。2019年啟動的第二輪中央生態(tài)環(huán)保督察工作，還會圍繞中央和各省市制定的污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)行動計(jì)劃和方案，采取針對性的督察;還會針對重點(diǎn)國有企業(yè)開展生態(tài)環(huán)保督察，以點(diǎn)帶面，提升所有企業(yè)在新時(shí)代的守法水平。

從督察重點(diǎn)來看，中央生態(tài)環(huán)保督察從著重糾正環(huán)保違法向糾正違法和提升守法能力相結(jié)合轉(zhuǎn)型，既治標(biāo)，也治本。地方出現(xiàn)的一些生態(tài)環(huán)境問題，表面看來是企業(yè)的違法問題，但從深層次看是地方政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后問題。2016年開始實(shí)施的中央環(huán)境保護(hù)督察既指出各地的環(huán)境違法違規(guī)、環(huán)境執(zhí)法松軟、環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)等環(huán)保違法違規(guī)現(xiàn)象，也對各地污水處理設(shè)施建設(shè)的情況開展通報(bào)。如對廣西壯族自治區(qū)的督察反饋意見就指出，全區(qū)環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，36個(gè)自治區(qū)級以上工業(yè)園區(qū)中有24個(gè)尚未動工建設(shè)污水集中處理設(shè)施。區(qū)域污水處理設(shè)施的建設(shè)屬于提升守法能力的治本事項(xiàng)，可見，反饋意見不僅關(guān)注治標(biāo)，還考慮治本。

在第一輪中央環(huán)保督察后，各地的污水處理設(shè)施建設(shè)進(jìn)展普遍得到提速。到了中央生態(tài)環(huán)保督察“回頭看”階段，督察意見指出的空間開發(fā)格局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、淘汰落后產(chǎn)能、產(chǎn)業(yè)區(qū)域布局、垃圾收運(yùn)和處理、淘汰“散亂污”企業(yè)等治本事項(xiàng)，比重有所增加，體現(xiàn)了治標(biāo)與治本并重。如2018年10月中央生態(tài)環(huán)保督察組對江蘇省的反饋意見，除了關(guān)注污水處理設(shè)施的建設(shè)外，還專門拿出一部分指出“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整不夠到位”，從根本上提升解決工業(yè)環(huán)境問題的能力。各地制定的整改方案既包括對整治違法違規(guī)的治標(biāo)措施，也包括如何長效地保護(hù)生態(tài)環(huán)境的治本措施。

從督察規(guī)范化來看，中央生態(tài)環(huán)保督察對生態(tài)環(huán)境違紀(jì)違規(guī)行為處理的黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)更加配套、問責(zé)更加精準(zhǔn)。首先，與督察工作相關(guān)的法制建設(shè)得到加強(qiáng)。中央環(huán)保督察起步時(shí)主要的依據(jù)是《環(huán)境保護(hù)督察方案(試行)》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》。之后，黨中央結(jié)合實(shí)際工作中遇到的問題，制定了《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，修改了《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》，發(fā)現(xiàn)和處理生態(tài)環(huán)境問題違紀(jì)違規(guī)的黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)更加配套。為了促進(jìn)中央生態(tài)環(huán)保督察工作人員廉潔奉公，生態(tài)環(huán)境部黨組還制定了《中央環(huán)境保護(hù)督察紀(jì)律規(guī)定(試行)》等專門文件。

其次，在督察中，為了實(shí)施精準(zhǔn)問責(zé)，防止追責(zé)擴(kuò)大化，相當(dāng)多的地方黨委和政府聯(lián)合出臺了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”的權(quán)力清單文件。根據(jù)內(nèi)蒙古、黑龍江、江蘇、江西、河南、廣西、云南、寧夏等8省區(qū)于2017年11月16日同步公開的第一批中央環(huán)保督察問責(zé)情況，地方黨委追責(zé)46人，地方政府追責(zé)299人;在有關(guān)部門追責(zé)中，除了環(huán)保193人之外，水利、國土、林業(yè)、工信、住建、發(fā)改、農(nóng)業(yè)、公安、交通、安監(jiān)等部門都有多人被追責(zé)。由此可見，以前由政府主要承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的局面以及政府部門中主要由生態(tài)環(huán)境部門承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的局面，已經(jīng)得到了一些改變。

從督察體制來看，中央生態(tài)環(huán)保督察正在得到其他機(jī)構(gòu)巡視和督察工作的協(xié)同支持，督察的權(quán)威性得到進(jìn)一步增強(qiáng)。2018年6月，中央紀(jì)委通報(bào)了幾起地方政府和國有企業(yè)環(huán)境保護(hù)違紀(jì)違規(guī)問題追責(zé)情況;2018年全國人大組織了《大氣污染防治法》實(shí)施的執(zhí)法檢查，該項(xiàng)工作被稱為“環(huán)境保護(hù)法律巡視”;2018年6月，自然資源部作出了幾起侵占農(nóng)地、破壞林地、填海造地、侵占濕地等案件的自然資源督察通報(bào)。2018年8月，自然資源部還設(shè)立了國家自然資源督察辦公室。筆者認(rèn)為，這些制度化的巡視和督察工作對于配合中央生態(tài)環(huán)保督察制度的實(shí)施，起了重要的協(xié)調(diào)、促進(jìn)和保障作用。

我國的生態(tài)環(huán)境保護(hù)正發(fā)生根本性和轉(zhuǎn)折性變化，筆者認(rèn)為，與此相適應(yīng)，中央生態(tài)環(huán)保督察正從以督促地方端正生態(tài)環(huán)保態(tài)度和打擊生態(tài)環(huán)境違法行為為主要任務(wù)的階段，步入以強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)生態(tài)環(huán)?；A(chǔ)、提升綠色發(fā)展能力為主要任務(wù)的階段，其制度建設(shè)越來越健全，其實(shí)施越來越得到深化，其重要作用越來越得到各方面認(rèn)可。在這一階段，中央生態(tài)環(huán)保督察制度作為社會主義生態(tài)環(huán)境法治制度的重要內(nèi)容，其有效實(shí)施，將會有利于2020年污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并為2035年基本實(shí)現(xiàn)美麗中國的目標(biāo)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所

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