對PPP項目的績效考核是貫徹落實《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》(中發(fā)〔2018〕31號)規(guī)定的要求，是財政部門實行“按效付費”的依據(jù)。而要依法合規(guī)科學(xué)合理地對PPP項目實施考核，真正PPP模式“提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率”的目標就需要一個完整可行的考核方案。

PPP項目績效考核方案是針對PPP項目全生命周期內(nèi)績效評價工作的基礎(chǔ)，通過落實績效考核責任主體，明確考核目標和依據(jù)，規(guī)范考核工作程序，細化考核指標體系，明確政府付費與績效考核之間的聯(lián)系等，更有效指導(dǎo)PPP項目績效考核各項工作的順利開展。2018年12月28日徐州市財政局在全國率先出臺了《關(guān)于報送PPP項目績效考核方案的通知》(徐財合〔2018〕36號)，要求所有已簽署PPP項目合同的項目編制詳細的績效考核方案并及時報送，要求方案要包含項目的考核目標、考核依據(jù)、考核指標體系、考核組織程序等主要內(nèi)容。筆者在受委托審核部分項目的績效考核方案時發(fā)現(xiàn)，每個PPP項目的績效考核方案內(nèi)容差別較大，有的直接引用原PPP合同中有關(guān)績效考核的內(nèi)容作為方案的內(nèi)容;有的自行編制又新的考核方案;有的內(nèi)容較為完整，有的內(nèi)容太過簡單。

筆者認為，一個完整且有實效的PPP類項目考核方案應(yīng)綜合考慮每個項目的具體屬性和多種綜合因素對項目“量體裁衣”，編制出符合該項目特點的方案，尤其是針對PPP項目合同簽訂較早，合同有關(guān)績效考核內(nèi)容不完善、不科學(xué)、不規(guī)范的項目更應(yīng)該有針對性有技巧性地去設(shè)計績效考核方案的內(nèi)容，而不是千篇一律、按部就班或生搬硬套教條化地編制方案，否則，很難對整個PPP項目的績效考核工作起到指導(dǎo)監(jiān)督和有效實施的作用。為此，筆者從實務(wù)中總結(jié)出一個完整的PPP項目績效考核方案應(yīng)具備的“九要素”：

一、項目績效目標

績效目標是指：通常被稱為目的和責任(Achievementimitates a target)，是指給評估者和被評估者提供所需要的評價標準，以便客觀地討論、監(jiān)督、衡量績效。它是績效考核方案應(yīng)具備的首個要素，也是一起績效考核工作開展應(yīng)圍繞的重點。

2019年3月7日財政部關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見(財金〔2019〕10號)出臺，其中規(guī)定：“建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制，不得通過降低考核標準等方式，提前鎖定、固化政府支出責任”。相對于財辦金[2017]92號“未建立按效付費機制，包括項目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的”不予入庫“的規(guī)定，應(yīng)該是對PPP項目按效付費的掛鉤原則提出了更高的標準。我們理解“完全”即“100%掛鉤”，不論新建還是存量項目，不論建設(shè)還是運營，均應(yīng)以實現(xiàn)符合合同要求的產(chǎn)出績效為最終目標，實質(zhì)性大幅提高了社會資本產(chǎn)出績效不達標的成本。

PPP項目績效目標主要內(nèi)容通常包括：

(一)預(yù)期產(chǎn)出目標，包括提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、時效目標，以及達到預(yù)期產(chǎn)出所需要的成本和資源等。

(二)預(yù)期效果目標，包括項目經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益和可持續(xù)影響等。

(三)衡量預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果和相關(guān)方滿意程度方面的績效評價指標等。

(四)為實現(xiàn)項目績效目標所需要的保障制度、措施和工作計劃，以及項目管理內(nèi)容和相應(yīng)目標要求等。

需要說明的是：財金(2019)10號文的出臺必將將對項目融資、金融機構(gòu)對項目整體評價產(chǎn)生至關(guān)較大的影響，建議在方案設(shè)計時，各方都要進一步重視產(chǎn)出績效目標及補貼掛鉤機制，真正提高績效考核的科學(xué)性和可操作性。

績效目標編制要求在開展 PPP 項目中績效評價時，明確項目在考核期間的績效目標。如果項目在實施方案或者合同中缺少績效目標、績效目標不明確或者績效目標有偏差，考核機構(gòu)需要與委托方進行溝通，根據(jù)評價依據(jù)以及項目客觀情況確定合理的績效目標。

二、對PPP項目績效考核現(xiàn)狀分析

對多數(shù)已簽訂PPP項目合同的項目公司來講，一般不同意重新編制績效考核方案，即使同意修訂，也不同意增加或修訂有關(guān)考核內(nèi)容、考核指標和權(quán)重、評分標準等主要事項。筆者認為，要說服項目公司接受考核方案的內(nèi)容，首先應(yīng)對原PPP項目合同中有關(guān)績效考核內(nèi)容存在的問題進行分析，說明和指出其不科學(xué)、不規(guī)范、不完善之處，才有可能與項目公司達成重新修訂績效考核內(nèi)容的一致意見。對原項目績效考核現(xiàn)狀的分析應(yīng)重點圍繞依法合規(guī)科學(xué)科學(xué)合理幾方面的重點：

1、是否偏離“提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率”這一PPP績效考核機制最終目的。

2、PPP績效考核的主體、對象、階段、指標體系能否完整地反應(yīng)PPP項目的全貌。

3、績效考核指標及權(quán)重的設(shè)置是否全面、規(guī)范、科學(xué)。

4、考核內(nèi)容是否全面且規(guī)范：考核的對象、原則、考核的組織程序、考核辦法、考核實施細則、考核結(jié)果的應(yīng)用等。

三、績效考核原則

1、堅持真實、科學(xué)、公正的原則;

2、堅持綜合績效評價的原則;

3、堅持定量分析與定性分析的原則;

4、堅持績效評價與項目支出管理相結(jié)合的原則;

5、堅持績效評價貫穿PPP項目全生命周期的原則于事前、事中、事后的原則。

四、績效考核依據(jù)

PPP項目的績效考核依據(jù)一般應(yīng)包括：

(一)政策法規(guī)要求：對PPP項目實行績效考核“按效付費”的規(guī)定，從《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》(中發(fā)〔2018〕31號)到財政部、國家發(fā)改委出臺的系列規(guī)范性文件中均有所體現(xiàn)。

(二)行業(yè)規(guī)范要求：根據(jù)每個項目涉及的不同領(lǐng)域，都有適用該專業(yè)領(lǐng)域的行業(yè)規(guī)范要求。

(三)項目績效考核的科學(xué)理論基礎(chǔ)

PPP項目本身就是一項系統(tǒng)工程，它的科學(xué)評價必須有科學(xué)的方法論指導(dǎo)，PPP項目績效考核評價的方法論理論基礎(chǔ)主要包括：

1、KPI考核(關(guān)鍵指標評價);

2、基于全生命周期和利益相關(guān)者理論的360度評價法;

3、平衡計分卡。

(四)以項目合同、實施方案等為基礎(chǔ)

PPP項目的績效考核應(yīng)以PPP項目合同為基準，在項目全生命周期始終體現(xiàn)契約精神。若PPP項目合同已對項目如何進行考核做了詳細說明并合理合規(guī)且可行，則可直接使用合同中約定的各階段各項指標和方法進行考核，如缺乏相應(yīng)的考核指標和考核辦法且存在違規(guī)違法內(nèi)容，則應(yīng)對此考核的有關(guān)內(nèi)容進行調(diào)整和修改，也可在制定具體考核方案時進一步細化明確，或以合同再談判為補充。

五、績效考核實施細則

(一)明確績效考核組織與管理部門或機構(gòu)

(二)績效考核對象

PPP績效考核對象是PPP項目還是項目公司，實務(wù)中許多人和許多的實施方案都是定位對項目的考核，但從財政部等系列規(guī)范性文件的要求來看，考核對象應(yīng)該是PPP項目公司，對的考核只是考核的一個部分而不是全部。

(三)績效考核內(nèi)容

圍繞PPP項目的建設(shè)和運維、移交幾個階段，績效考核應(yīng)主要包括以下內(nèi)容：

1、項目產(chǎn)出情況;

2、項目建設(shè)過程中在的組織和管理狀況;

3、PPP項目的項目管理、組織準備、項目實施、資金使用、服務(wù)效果、公眾滿意等;

4、項目整體運營維護情況;

5、項目運維的效益及效果情況;

6、項目移交完成情況;

7、根據(jù)實際情況確定的其他考核內(nèi)容等。

(四)基本考核方法

項目考核方法跟蹤考查、現(xiàn)場考查、問卷調(diào)查、部門專業(yè)人員與專家相結(jié)合評價等方法。

六、績效考核步驟和流程

在具體實施績效考核實務(wù)工作時應(yīng)采取的步驟和流程主要包括：組建績效考核工作小組、搜集了解項目的相關(guān)信息、項目公司提交績效考核全部響應(yīng)文件、現(xiàn)場考核、考核結(jié)果報告、編制年度績效考核報告等。

七、績效考核指標體系的建立

建立科學(xué)完整的績效考核指標是整個整個績效考核工作和考核方案的最為核心最為關(guān)鍵的內(nèi)容，也決定了考核結(jié)果的準確與正確性，為此，應(yīng)認真嚴格對待考核指標的建立。績效考核指標體系按照項目的不同階段又分為：建設(shè)期績效考核指標體系、運營期績效考核指標體系、移交期績效考核指標體系，考核指標是整個績效考核工作的靈魂，建立行之有效的績效考核指標體系，就是考核的關(guān)鍵。不僅要滿足考核評價工作的要求，還要具有一定的科學(xué)性、普遍性和可操作性，根據(jù)確定的績效目標，在績效考核指標的設(shè)計上個性指標與共性指標相結(jié)合。

八、績效考核結(jié)果的計算與應(yīng)用

對PPP項目績效考核的目的為了是遵循“按效付費”的原則，真正實現(xiàn)“提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率”的目標，因此，績效考核的結(jié)果就應(yīng)是政府付費的一個前置條件，對績效考核結(jié)果的計算和應(yīng)用是整個績效考核工作成果的呈現(xiàn)，應(yīng)將項目建設(shè)期、運營期等每個階段的績效考核結(jié)果體現(xiàn)在政府付費的公式中準確地計算，有效地應(yīng)用。尤其應(yīng)嚴格遵循財政部財金(2017)92號文關(guān)于“績效考核結(jié)果應(yīng)于不低于30%的建設(shè)成本掛鉤”的規(guī)定，防止出現(xiàn)固定回報或固化政府財政支出的違規(guī)現(xiàn)象。

九、PPP項目績效考核臺賬的建立

包括：建立PPP項目績效考核臺賬：PPP項目的績效考核情況、績效考核結(jié)果、問題整改、申訴等，形成年度績效考核總結(jié)報告。建立PPP項目財政支出責任臺賬：運用基于績效管理平臺記錄項目績效扣費情況和政府付費情況，協(xié)助實施機構(gòu)建立項目財政支付責任臺賬。

PPP項目的績效考核工作是一項較為系統(tǒng)復(fù)雜的系統(tǒng)工作，一個完整科學(xué)且實操性較強的考核方案是順利實施該項工作的有力保障，希望筆者上述文中提到的“九要素”能為大家在編制和完善PPP項目實施方案時有所借鑒和幫助。

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