工業(yè)固體廢棄物，按其性質(zhì)分為危險廢物和一般工業(yè)固廢。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《2018年全國大、中城市固體廢物污染環(huán)境防治年報》，2017年一般工業(yè)固廢產(chǎn)生量13.1億噸，是危險廢物產(chǎn)生量的32.8倍。一般工業(yè)固廢相對環(huán)境危害性雖不如危險廢物大，但其種類多、數(shù)量大，若不能及時安全處置或綜合利用，對環(huán)境產(chǎn)生的絕對危害則更大。
今年全國兩會期間，來自江蘇的全國人大代表何健忠代表向大會提交了《建議完善一般工業(yè)固廢環(huán)境管理制度和措施，減少環(huán)境風(fēng)險促進(jìn)綜合利用》(下稱“建議”)。他認(rèn)為，相比危險固廢而言，一般工業(yè)固廢管理則比較薄弱，存在處置現(xiàn)狀不明、處理能力不足和監(jiān)管不到位等現(xiàn)象。
在建議中，何健忠提到一般工業(yè)固廢在現(xiàn)行法律法規(guī)、處置體系建設(shè)以及歷史遺留方面的問題，并根據(jù)這些問題分別給出了建議。
首先，關(guān)于一般工業(yè)固廢的法律法規(guī)不完善，違法行為處罰力度輕。目前，在處置和綜合利用方面僅有《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》和《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》中的個別條款，且多為原則性規(guī)定，缺乏可操作性的政策制度體系。違法行為處罰條款方面，只規(guī)定了八種違法行為，且處罰力度輕。2018年“清廢行動”發(fā)現(xiàn)的1308個問題中，涉及一般工業(yè)固廢的只有29個，總處罰額僅260萬元，案均只有8.9萬元。
同時，上層規(guī)章不統(tǒng)一，直接導(dǎo)致了基層管理困難。例如《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》(GB18485-2014)中規(guī)定，在不影響生活垃圾焚燒爐污染物排放達(dá)標(biāo)和焚燒爐正常運(yùn)行的前提下，一般工業(yè)固廢可以進(jìn)入生活垃圾焚燒爐進(jìn)行焚燒處置。在2016年新頒布的《國家危險廢物名錄》中，列入附件《危險廢物豁免管理清單》的廢棄含油抹布、勞保用品的豁免條件就是混入生活垃圾，豁免內(nèi)容是全過程不按危險廢物管理。但《城市生活垃圾管理辦法》規(guī)定，一般工業(yè)固廢、危險廢物應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定單獨(dú)收集、運(yùn)輸，嚴(yán)禁混入城市生活垃圾。
對此，何健忠建議，完善法律制度體系、理清職責(zé)分工。以“減量化、資源化、無害化”為原則，建立一整套行之有效的管理制度體系。同時，理清各部門職責(zé)，建立各司其職、分工協(xié)作的體制機(jī)制。一般工業(yè)固廢的屬性和最終流向具有不確定性，在資源化過程中會轉(zhuǎn)變成原料、甚至副產(chǎn)品，需要生態(tài)環(huán)境、發(fā)改、工信、市場監(jiān)督等多部門建立溝通協(xié)作機(jī)制，聯(lián)動夯實(shí)工業(yè)固廢申報登記和臺賬管理，將其作為工業(yè)固廢齊抓共管的切入點(diǎn)。此外，進(jìn)一步加大處罰力度。
在建議中，何健忠還提出，目前一般工業(yè)固廢的綜合利用出路不穩(wěn)定、處置設(shè)施建設(shè)滯后。2017年，全國主要大、中城市一般工業(yè)固廢綜合利用量、處置量、貯存量占比分別為42.5%、17.1%和40.3%，綜合利用仍然是處理一般工業(yè)固廢的主要途徑。綜合利用的也以大宗一般工業(yè)固廢為主，其他類別的一般工業(yè)固廢涉及行業(yè)多，成分雜，處置利用面臨經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和管理等多種問題，“埋不了、燒不掉、沒人要”，長期堆積，占用倉庫、廠區(qū)。
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2017年一般工業(yè)固廢混入生活垃圾處理的量，一般城市達(dá)到2%-5%，部分城市超過10%，帶來生活垃圾焚燒廠超負(fù)荷運(yùn)行、生活垃圾填埋場設(shè)計(jì)使用年限縮短、垃圾煙氣、飛灰排放不達(dá)標(biāo)等一系列問題。
此外，企業(yè)在辦理環(huán)評手續(xù)時，提供的一般工業(yè)固廢處置措施基本都是外售綜合利用，這就面臨著從一般工業(yè)固廢向原料或副產(chǎn)品的轉(zhuǎn)變，需要工信、商務(wù)、市場監(jiān)督等部門的共同監(jiān)管，目前還未建立無縫銜接和全過程監(jiān)管的部門聯(lián)動機(jī)制，相關(guān)工作也缺乏制度政策支撐。
何健忠認(rèn)為，亟待建立一般工業(yè)固廢分類收集、利用和處置體系以解決這些問題。一是國家應(yīng)編制相應(yīng)分類名錄并適時修訂，從固廢產(chǎn)生源頭建立分類收集體系，對一般工業(yè)固廢按照利用和處置途徑進(jìn)行分類收集，地方應(yīng)加快“收運(yùn)儲”體系建設(shè)并鼓勵市場化運(yùn)作。
二是拓寬利用處置途徑，推動各行業(yè)清潔化升級改造，減少固廢產(chǎn)生量。加大技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用，拓展一般工業(yè)固廢轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)品和原料的途徑，滿足副產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)動態(tài)調(diào)整出一般工業(yè)固廢名錄，有經(jīng)濟(jì)價值和穩(wěn)定利用途徑的也應(yīng)實(shí)施一般工業(yè)固廢豁免監(jiān)管。
三是加強(qiáng)跨區(qū)域合作，實(shí)現(xiàn)分類集中處置利用。針對行業(yè)性一般工業(yè)固廢，國家或省級層面應(yīng)當(dāng)在行業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃布局再生資源產(chǎn)業(yè)園或項(xiàng)目，同時，完善激勵約束機(jī)制。按照污染者付費(fèi)原則，完善一般工業(yè)固廢處理收費(fèi)制度，利用經(jīng)濟(jì)杠桿倒逼企業(yè)實(shí)施固廢減量化，對征收費(fèi)用?？顚Ｓ?，補(bǔ)貼或獎勵處置利用企業(yè)。
除了現(xiàn)階段產(chǎn)生的問題，何健忠還提到，工業(yè)固廢處理的歷史遺留問題突出，環(huán)境治理成本較高。由于歷史上工業(yè)化的粗放發(fā)展模式，高物耗、高產(chǎn)廢是典型特征，加之當(dāng)時嚴(yán)格環(huán)境管理制度尚未建立，公民和企業(yè)的環(huán)境意識還比較薄弱，工業(yè)固廢堆存、傾倒和填埋問題突出，沉淀了一大批歷史欠債。根據(jù)全國人大2017年固廢法落實(shí)情況的檢查報告，歷年堆存的工業(yè)固廢總量達(dá)600-700億噸。有些填埋點(diǎn)固廢來源單一、有些則來源復(fù)雜，且固廢采樣點(diǎn)位之間異質(zhì)性強(qiáng)，不同鑒定機(jī)構(gòu)可能會得出截然相反的結(jié)論，給固廢屬性認(rèn)定、執(zhí)法處罰、環(huán)境修復(fù)帶來極大困難，面臨處置方法難確定、法律責(zé)任難明確等一系列問題。
對此，何健忠建議，應(yīng)客觀對待、科學(xué)妥善處理歷史遺留問題。
一是鼓勵企業(yè)自查自糾。對于主動排查、挖掘、處置歷史填埋一般工業(yè)固廢的，應(yīng)當(dāng)給予鼓勵，減輕或免予追究法律責(zé)任。
二是分類管理，科學(xué)實(shí)施危廢鑒定。對于來源單一、明確的一般工業(yè)固廢堆存或填埋點(diǎn)，在各方核實(shí)確認(rèn)基礎(chǔ)上，不再啟動危廢鑒定程序，按照環(huán)評、驗(yàn)收及危廢名錄等相關(guān)文件直接確認(rèn)。對于來源復(fù)雜、不明的工業(yè)固廢堆存或填埋點(diǎn)，應(yīng)在組織嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)調(diào)查和論證的基礎(chǔ)上，審慎開展危廢鑒定。在科學(xué)勘查基礎(chǔ)上，同一個堆存或填埋點(diǎn)也應(yīng)可以實(shí)施分區(qū)鑒定，分區(qū)處置。
三是因地制宜，科學(xué)確定場地修復(fù)方案。對于各類歷史工業(yè)固廢填埋點(diǎn)應(yīng)當(dāng)避免簡單粗暴的開挖、轉(zhuǎn)運(yùn)、處置和場地回填、修復(fù)。應(yīng)當(dāng)在控制風(fēng)險的前提下，根據(jù)科學(xué)勘查論證，根據(jù)固廢屬性、場地污染程度、環(huán)境風(fēng)險高低等建立分類治理名錄，積極探索原位修復(fù)、風(fēng)險管控、用途管制等綜合措施。
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