PPP的核心是風險責任分配合理，哪一方控制力大分配給那一方，而不是簡單的骨頭搭肉的推出去思路。保底量的內在邏輯，是保底量預測和管網建設責任，在當前的政府管理分割的局面下，社會資本尚無力承接，應該由政府承擔更有力度。按這樣的風險分配后，政府更有壓力完善管網(當然也相對更有能力)，更有利于避免污水廠負荷不能及時到位。

類似的問題還可能出在考核污水垃圾BOT的建設成本。

總而言之，風險責任合理分配，這是PPP的靈魂，是牛首的頂層結構，而績效考核是下一個層級，是牛尾的控制節(jié)點。只依賴和信任績效考核就能做好PPP，類似于說公建公營加審計就能獲得類似市場機制的效率。

實際上，企業(yè)也需要認真對待保底量問題，保底量不科學，政府后期違約可能性很大(無論過高還是過低)，賴在協議上必然是容易導致政府違約而雙輸。

總的背后的邏輯是：指導思想中應深刻理解在PPP中企業(yè)獲取利益沒有錯，PPP必須遵守商業(yè)邏輯，在結構設計中，將利益訴求導向最大公約的長期效率提升。

對于保底量的問題，清華大學建設管理系教授、博導，清華大學PPP研究中心首席專家王守清認為，具體情況具體分析，籠統討論，永遠不會有共識。

他表示，2014年，發(fā)改委組織立法研討十幾二十多輪，其中一次專門研討政府保底量和保底率的問題，爭論了一下午，已有共識：政府保底量是合規(guī)（當然關鍵是按傳統模式國企的效率去測算，然后投標競爭得結果，即物有所值的概念），政府保底率是違規(guī)的（投資者會故意做大成本）。

學術界和有經驗的實務界都明白：1）如果銷售渠道（如水網/電網）是政府/國企控制的項目（如水廠/電廠），政府必須擔保最低需求量；2）如果銷售渠道（如高速公路）不是政府/國企控制的，政府要么擔保最低車流量，要么擔保壟斷性。當然，政府擔保的量加上政府定價和調價，是按照傳統模式國企的歷史數據測算，保證投資者不虧本，不保證投資者賺錢，投資者還是承擔了風險（如效率比傳統模式的國企低）。王守清認為，PPP在國際上用了30多年，在國內也推廣了這么多年，這些都是常識。他建議，目前，迫切需要教育有關政府部門，特別是審計署和財政部有關司局官員。

清華大學PPP中心主任助理、行業(yè)發(fā)展部部長，原北京清控偉仕咨詢有限公司總經理劉世堅認為取消或取或付機制后存在四種可能：1、政府規(guī)劃不合理，社會資本和銀行利欲熏心，還是霸王硬上弓，然后大家慢慢磨。2、沒有社會資本參與，倒逼政府修改規(guī)劃。3、政府自己舉債修廠。4、沒有社會資本，政府也沒錢，也不改規(guī)劃，事情不做了。

畢馬威企業(yè)咨詢（中國）有限公司基礎設施投融資（IGH）合伙人，國家發(fā)改委、財政部PPP雙庫定向邀請專家李煒也提出了自己的見解，他表示，一，按照PPP風險分配的基本原則之一“由對風險最有控制力的一方承擔相應的風險”，污水處理廠的規(guī)模、管網建設都是政府可以掌控的，也只有政府掌控的成本最低，有必要設置保底量，由政府承擔最低需求風險。此時效率配置最優(yōu)，政府不應把自己應承擔的責任交給別人、讓別人幫助實現。

第二，有觀點認為設定保底量意味著“穩(wěn)賺不賠”、涉嫌“固定回報”，他并不認同。事實上，保底水量只是針對最低供給量的安排，項目是否盈利和項目條件、外部環(huán)境及社會資本能力密切相關，社會資本還面臨成本波動、運營不達標等諸多風險，并不能穩(wěn)賺不賠。

第三，在特定情形下是可以不設置保底量的，關鍵還是看誰控制風險。比如，目前自來水項目基本不設置保底水量，前提是政府授予社會資本特定區(qū)域的壟斷權（特許經營權），決策均由項目公司負責，如決定新增規(guī)模、供水管網改擴建時序等。因此，在授予特許經營權（特定區(qū)域或范圍內的排他權或優(yōu)先權）的前提下、由社會資本自行負責項目規(guī)模、配套建設決策的前提下，可以考慮不設保底量，由社會資本承擔相應的需求風險。

“一件事情，從最壞的結果出發(fā)去設計倒逼是一條路，從力爭最優(yōu)出發(fā)去設計也是一條路，就看你是愿意走哪條了，摸石頭上癮也不是不行”，北控水務集團有限公司水環(huán)境投資中心總經理、財政部發(fā)改委雙庫專家徐東升評論道。

江蘇中天環(huán)境公司陶明清認為這本質上是兩個問題，一是污水收集問題。第一，污水收集涉及到大量單位管網的產權，包括企事業(yè)單位產權，國家只授權政府有權有責任收集管理，第二，污水排放管理權限在政府建設部門，是行政權，第三，城市污水水質監(jiān)管屬環(huán)保部門，也是行政權。這些行政權力行為，法理上不可以市場化，怎么會讓市場去履行法定由政府履行的職責。20年前都已清晰且成為常識的，今天，又要推翻常識。二是污水處理廠運營，僅限圍墻內是一個工作效率問題，可以市場化。保底水量，僅僅是項目計量的基礎，不是項目成立與否的基礎。項目的基礎是政府保質保量把污水送到圍墻之內，否則，雙方沒有交易物。大家總不會對一個不確定的對象進行報價與交易吧。

對此，國家發(fā)改委PPP專家 沈陽市于洪區(qū)投融資管理中心副主任張宇表示，審計署屬于事后監(jiān)督，而且是結果導向，你跟他解釋太多除非有相應的依據否則它只看最終體現出的情況，因此被認定是固定回報的結果在意料之中。那對于此類項目，我們是否可以在前期做些反思呢?首先污水，垃圾處理不是必然做PPP模式，很多專項債券甚至一般債券也有用于上述項目的，因此它就是個軟約束，那進一步問，我們的專項債券甚至一般債券用到上述項目到底是用哪了呢?個人覺得應該用到管網上，而不是那個“廠”，解決沒有收益投資的部分，之后再有多少錢，再判斷是自己干還是找社會資本。第二，由于完全掛鉤和取消最低需求的規(guī)定，那如果政府你要胡亂規(guī)劃，好大喜功，那你就自己干，咱們社會資本也別“眼饞”，更別“撩閑”，因為你一旦“撩閑”，后面出現的一切后果你自己承擔。與此同時，政府也應該結合你的發(fā)展規(guī)劃和財政承受能力判斷你要上多大規(guī)模，是不是有產能的閑置，當然這個環(huán)節(jié)應該在可研階段，而不是PPP階段。因此在新文件的約束下，政府可以聘請專業(yè)人士在可研階段深入項目論證，必要時邀請行業(yè)上的社會資本參與，提出達到什么程度社會資本能夠獨立運營條件，一旦進入PPP程序，那社會資本也應該明確自己是否具備不靠政府的“兩把刷子”，因此，一旦啟用PPP模式，政府和社會資本就是周瑜打黃蓋，一個愿打，一個愿挨!真要做到這些了，無論是財政部還是審計署，它也沒法給你扣帽子了，你也覺得沒那么冤!

對于該話題，湯明旺也曾發(fā)表過相關觀點，詳情請點擊：E20環(huán)境平臺 湯明旺：環(huán)保PPP最低需求風險分析及優(yōu)化建議；環(huán)保PPP“保底量”應該扣上“固定回報”的帽子嗎？

【附】薛濤：提示PPP規(guī)范中對原有特許經營模式的誤傷風險

最近一年來PPP規(guī)范里很多事件很吊詭，需要特別重視和盡力避免：

就像《濤似連山噴雪來——薛濤解析中國式環(huán)保PPP》書中所寫（相關閱讀：亡羊補牢為時未晚，一份環(huán)保PPP的掃雷求生指南），針對PFI新菜地前四年野蠻生長的緊急規(guī)制，很可能由于分類不清的原因，會帶來橫掃一切的，把長的還湊合的老菜地都踩糊了的風險。

特許經營的老牌社會資本，莫要輕視忽視這個問題的影響。我說的不僅僅是耽誤企業(yè)發(fā)展，我認為是違背了基本規(guī)律且影響了政企民三者共贏的格局。

比如：

1、在審計署全面介入而且對ppp理解不深的背景下，“淫威”發(fā)作，頻頻出現保底量認定為固定回報，然后，地方政府開始出現不設置保底量的模式。我的意見，如果實在要從，至少配個相對壟斷權完備下基本法理吧，但是即便如此下去，危害還是很大的。

2、上一款，最怕是調出“可用性付費”這個大法螺，生搬硬套的套在運營類項目上，然后認為一切都解決了，暈了，我看這樣下去，還不如運營的回到公建公營算了，好歹圖個方便。

3、接上一款，雖然不用“可用性付費”在運營類項目上，但套用基本邏輯和績效從嚴的思路，要求對污水垃圾的竣工后工程造價決算后并調整投標報價。哥，造價降了要降服務價，萬一漲了呢?對市場博弈邏輯實在沒理解呀……

4、績效考核，對原有老特許經營里一些良好的機制依然重視不夠，也許會導致過度依賴打分綜合的，可能稀釋了核心要害的約束性，這個，需要留意下一步進展。

5、對于傳說中的ppp條例，怕它不來，怕它亂來....

在去年年底的2018年的固廢戰(zhàn)略論上，我認真提示了風險（詳情請點擊：薛濤：四維集約，合縱連橫—固廢產業(yè)年度盤點），具體提示見下圖：

眼看那一片還算齊整的菜地面臨狼藉風險，捉急。最近邀高手發(fā)文細細分析之，可以期待。

對于備受關注PPP話題，在將于3.22-23日舉辦的“2019（第十七屆）水業(yè)戰(zhàn)略論壇”中，將邀請行業(yè)專家、代表企業(yè)進行專題討論，敬請關注。了解論壇初步議程及在線報名可點擊報名。

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