近日，國家生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了關(guān)于公開征求《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法（修訂草案）（征求意見稿）》意見的通知（環(huán)辦土壤函[2018]644號）（以下簡稱“修訂草案”），征集意見截止時(shí)間為2018年8月18日。修訂草案共六章102條，其中修改50條（不包括僅修改“環(huán)境保護(hù)”為“生態(tài)環(huán)境”的條款），新增14條，刪除4條（修改50條、新增14條、刪除4條 新發(fā)的固廢污染環(huán)境防治法(修訂草案)征求意見稿有哪些變動(dòng)?）。E20固廢產(chǎn)業(yè)研究中心第一時(shí)間對本次修訂草案做出了分析。

固廢法的前世今生

《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡稱“固廢法”）于1995年會(huì)議通過并公布，并于1996年4月1日起開始實(shí)行，在法律層面填補(bǔ)了對固體廢物污染控制管理的空白，也是國家第一次從法律層面對危險(xiǎn)廢物處理行業(yè)進(jìn)行管理的文件。2004年“固廢法”第一次進(jìn)行較大幅度修訂，明確國家對固體廢物污染環(huán)境防治實(shí)行污染者依法負(fù)責(zé)的原則，規(guī)定產(chǎn)品的生產(chǎn)者、銷售者、進(jìn)口者、使用者對其產(chǎn)生的固體廢物依法承擔(dān)污染防治責(zé)任。2013、2015和2016年的三次修訂分別對“固廢法”的第四十四條、第二十五條和第五十九條條款進(jìn)行了具體修改。

固廢法在實(shí)施的22年中，對防治固體廢物污染環(huán)境，保障人體健康，維護(hù)生態(tài)安全，發(fā)揮了重要作用。到目前為止，我國固廢法已出臺22年，距離上次大規(guī)模修訂也有13年之久，部分內(nèi)容已經(jīng)不能滿足當(dāng)前我國固體廢物污染防治工作的需要。

2017年11月1日，在第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議上，全國人大常委會(huì)委員長張德江就全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》實(shí)施情況做出報(bào)告。報(bào)告內(nèi)容深入解讀參見。本次執(zhí)法檢查堅(jiān)持問題導(dǎo)向，從城鄉(xiāng)生活垃圾、工業(yè)固體廢物和農(nóng)業(yè)廢棄物污染防治情況、危險(xiǎn)廢物監(jiān)管和進(jìn)口固體廢物管理情況、垃圾分類等配套法規(guī)制度的制定和執(zhí)行情況，固體廢物污染防治責(zé)任落實(shí)和監(jiān)察執(zhí)法情況等多方面進(jìn)行檢查，并總結(jié)了各地固廢法實(shí)施過程中的存在的主要問題，同時(shí)對修改完善固廢法提出意見和建議等。

目前，固廢法中的一些制度規(guī)定難以適應(yīng)當(dāng)前固體廢物污染防治新形勢新任務(wù)。固廢法的及時(shí)修訂對我國推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)以及打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)是非常必要的，也是可行的舉措。

本次固廢法修訂，統(tǒng)籌把握減量化、資源化和無害化的關(guān)系。一方面突出固體廢物污染防治的無害化底線要求，強(qiáng)調(diào)固廢無害化作為固廢管理的底線，同時(shí)也對固廢綜合利用過程和產(chǎn)品做出了污染防治要求；另一方面強(qiáng)化減量化和資源化的約束性規(guī)定，通過最大限度降低填埋處置量，倒逼源頭減量和資源化。E20固廢研究中心將從生活垃圾管理、危廢管理、法律制度銜接等三方面對本次固廢法修訂作出解讀。

生活垃圾篇：差別化收費(fèi)將成垃圾分類的重要突破點(diǎn)

1.“生產(chǎn)者責(zé)任延伸”首入固廢法，多方聯(lián)動(dòng)促進(jìn)生活垃圾協(xié)同治理

本次修改方案在生活垃圾管理方面，將各環(huán)節(jié)主體“責(zé)任”進(jìn)行了明確劃分。在歐美國家被廣泛運(yùn)用的“生產(chǎn)者延伸責(zé)任制”首次被寫入，強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)者對其產(chǎn)品全生命周期的責(zé)任，以鼓勵(lì)企業(yè)采用可回收的原料生產(chǎn)加工產(chǎn)品，從源頭減少進(jìn)入末端處理環(huán)節(jié)的生活垃圾。

此外，本次修訂將固體廢物處理各環(huán)節(jié)的多主體責(zé)任進(jìn)一步細(xì)化，生產(chǎn)者、運(yùn)輸轉(zhuǎn)移者、使用者及各環(huán)節(jié)上下游的監(jiān)管部門共擔(dān)污染防治責(zé)任，清晰界限，合力促進(jìn)生活垃圾的減量化、資源化及無害化：一方面強(qiáng)化產(chǎn)生者的主體責(zé)任，提出生產(chǎn)者責(zé)任延伸制。增加關(guān)于生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的規(guī)定，將廢棄電器電子產(chǎn)品管理經(jīng)驗(yàn)吸納與固化，鼓勵(lì)生產(chǎn)者開展生態(tài)設(shè)計(jì)、建立回收體系，促進(jìn)資源回收利用。另一方面明確了上下游部門污染防治責(zé)任。按照管發(fā)展必須管環(huán)保、管生產(chǎn)必須管環(huán)保、管行業(yè)必須管環(huán)保的原則，明確相關(guān)部門應(yīng)擔(dān)負(fù)的固體廢物污染環(huán)境防治主體責(zé)任。

2.增設(shè)垃圾分類制度，差別化收費(fèi)將成垃圾分類的重要突破點(diǎn)

2017年3月份，《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》正式發(fā)布。《方案》要求，到2020年底，基本建立垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，形成可復(fù)制、可推廣的生活垃圾分類模式，在46個(gè)實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類的城市，生活垃圾回收利用率達(dá)到35%以上?！斗桨浮返陌l(fā)布，將垃圾分類工作再次帶入民眾視線焦點(diǎn)。2018年6月底，住建部新聞發(fā)布會(huì)上宣布將強(qiáng)制分類的城市范圍由“46城”擴(kuò)容為全國所有地級市，此次固廢法的修訂將垃圾分類制度進(jìn)行了明確，無疑為正在火熱進(jìn)行的垃圾分類工作提供了有力的法治保障。

本次修訂，增設(shè)了生活垃圾分類制度，要求地方政府做好分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理體系建設(shè)，為推動(dòng)實(shí)施《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》提供法律支撐。并提出了“按照產(chǎn)生者付費(fèi)原則，縣級以上地方人民政府可以根據(jù)本地實(shí)際建立差別化的生活垃圾排放收費(fèi)制度”，創(chuàng)新性地為垃圾分類問題提出了經(jīng)濟(jì)手段刺激的思路。這一條文與日前國家發(fā)展改革委關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見中關(guān)于生活垃圾處理費(fèi)的指導(dǎo)思想高度一致（參考鏈接：透視發(fā)改943文：垃圾收費(fèi)分類雙管齊下，固廢管理進(jìn)入體系化）。E20研究院固廢產(chǎn)業(yè)研究中心負(fù)責(zé)人潘功博士認(rèn)為，對生活垃圾的計(jì)量收費(fèi)和差別化收費(fèi)，融入了生活垃圾分類理念，明確了“污染者付費(fèi)”原則，是推動(dòng)生活垃圾分類的有效手段、有力手段、強(qiáng)制手段。全面垃圾收費(fèi)的號角，伴隨強(qiáng)制垃圾分類的“再擴(kuò)容”和固廢法修訂案的再次強(qiáng)調(diào)而正式吹響，通過全面建立覆蓋成本并合理盈利的固體廢物處理收費(fèi)機(jī)制，加快建立有利于促進(jìn)垃圾分類和減量化、資源化、無害化處理的激勵(lì)約束機(jī)制，將成為垃圾分類工作的一個(gè)重要突破口。

在生活垃圾收費(fèi)機(jī)制的探索方面，我國不少城市已作出了先行實(shí)踐。以寧波市為例，由世界銀行貸款，E20環(huán)境平臺作為咨詢方開展的寧波市生活垃圾收費(fèi)機(jī)制研究項(xiàng)目已前瞻性地采用了垃圾收費(fèi)+垃圾分類相輔相成的思路，并提出了“差別化”、“精細(xì)化”及“超量加價(jià)”原則，與本次修訂草案中關(guān)于垃圾差別化收費(fèi)的指導(dǎo)思想高度吻合（參考鏈接：破題垃圾收費(fèi)難：寧波生活垃圾處理收費(fèi)機(jī)制研究項(xiàng)目啟動(dòng)）。未來隨著寧波的進(jìn)一步深入探索，關(guān)于收費(fèi)性質(zhì)的明確，收繳方式的創(chuàng)新以及差別化激勵(lì)收費(fèi)機(jī)制的嘗試將成為差別化收費(fèi)機(jī)制在地方落地實(shí)踐的“試金石”。2020年底前，全國更多城市將以寧波、蘇州、廈門等垃圾分類“先行者”的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)為參考，結(jié)合實(shí)際情況確立切實(shí)可行的垃圾收費(fèi)機(jī)制，倒逼垃圾分類按時(shí)交上驗(yàn)收答卷（參考鏈接：PPP3.0遇見固廢3.0，多方分享寧波示范項(xiàng)目亮點(diǎn)）。

3.“地溝油”打擊力度不減，餐廚垃圾需合規(guī)處置力保人民“吃得安心”

此次修訂，新增了餐廚垃圾管理相關(guān)條例：明確要求縣級以上環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門負(fù)責(zé)組織開展餐廚垃圾綜合利用和無害化處置工作。居民家庭和餐飲經(jīng)營場所產(chǎn)生的餐廚垃圾應(yīng)交由具備相應(yīng)資質(zhì)條件的專業(yè)化單位進(jìn)行無害化處理。嚴(yán)禁利用餐廚垃圾加工制作食品和供人食用的各類物品。此次新增條例，為我國餐廚垃圾處理行業(yè)在國家層面的管理保障提供了法律依據(jù)，也為多年來餐廚垃圾管理職責(zé)不清、法律依據(jù)不足等問題的解決撕開了突破口。

我國餐廚垃圾處理行業(yè)自“泔水豬”、“地溝油”等問題引發(fā)公眾關(guān)注后才逐步萌芽，長期受制于邊界條件、非法利益鏈、盈利機(jī)制不健全等問題而發(fā)展緩慢。隨著“十二五期間”試點(diǎn)城市的建設(shè)，餐廚處理設(shè)施開始遍地生花。但在實(shí)際運(yùn)營過程中，前端生活垃圾分類不到位導(dǎo)致分類處理成本高、中端收集困難以及末端資源化產(chǎn)品盈利難等問題仍較為突出，我國的餐廚垃圾處理行業(yè)仍處于發(fā)展初期。目前國家層面尚未出臺單獨(dú)的餐廚廢棄物管理辦法，各地方根據(jù)地區(qū)實(shí)際情況，紛紛制定餐廚垃圾管理辦法。截止至2017年11月，我國有12個(gè)省和直轄市、101個(gè)地級市及6個(gè)區(qū)縣制定餐廚垃圾管理辦法，占比達(dá)到35%。由于行業(yè)整體發(fā)展階段尚處于初期，不同省市對餐廚垃圾的管理水平也參差不齊。此次修訂，明確了餐廚垃圾處理的主體和監(jiān)管單位，再次重申了切斷非法利益鏈的立場，為餐廚垃圾處理行業(yè)的發(fā)展提供了一定的法制保障。E20研究院認(rèn)為，此次餐廚垃圾處理部分條款的增加，將指導(dǎo)相關(guān)部門進(jìn)一步出臺餐廚垃圾管理?xiàng)l例，對行業(yè)的健康發(fā)展提供有力保障。

此外，生活垃圾分類的節(jié)奏已經(jīng)走上快車道，國家部委多次發(fā)文、固廢法修訂草案再次重申、差別化收費(fèi)機(jī)制的探索和推行，一系列動(dòng)作將勢必推動(dòng)前端循序漸進(jìn)開展分類。同時(shí)，在相關(guān)法規(guī)的保障下，前端分類工作將與末端餐廚、廚余垃圾分類合規(guī)處理機(jī)制配合，前后端的有效銜接逐步打通，一方面確保前端分類后，分類垃圾能夠真正分類處理，保障市民分類積極性，打造垃圾分類良性循環(huán)；另一方面又有效解決了末端處理企業(yè)“收不上來”、餐廚垃圾處理廠“吃不飽”等問題。E20固廢研究中心認(rèn)為，我國城市生活垃圾管理的頑疾是多環(huán)節(jié)共同造成的，在大力推動(dòng)前端垃圾分類的同時(shí)，中端分類收運(yùn)和末端分類處理的環(huán)節(jié)搭建以及各環(huán)節(jié)的銜接不可缺失。未來，分類收運(yùn)體系和末端餐廚、廚余、建筑垃圾、大件垃圾等處理行業(yè)的法制保障、政策配套、管理部門界定等工作仍需進(jìn)一步加強(qiáng)和完善，以實(shí)現(xiàn)生活垃圾從源頭到末端的全流程管理。

危險(xiǎn)廢物篇：區(qū)域合作進(jìn)入政府視野

1.危廢產(chǎn)生與處置空間上分布不均，區(qū)域合作進(jìn)入政府視野

根據(jù)《環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)》，2016年我國工業(yè)危廢產(chǎn)生量約為5347.30萬噸，同比增長34%。工業(yè)危廢產(chǎn)量近年來呈穩(wěn)定持續(xù)增長態(tài)勢。同時(shí)我國工業(yè)危廢產(chǎn)生量分布不均且處置能力各省分布差距較大，華東地區(qū)與西北地區(qū)危廢產(chǎn)生量超全國半數(shù)。而西北地區(qū)部分省份無足夠處置能力，難以消化大量的危險(xiǎn)廢物。部分地區(qū)危險(xiǎn)廢物不當(dāng)堆存、非法傾倒處置問題突出，多地發(fā)現(xiàn)滲坑、暗管偷排廢酸廢液等違法事件；部分處置設(shè)施運(yùn)行不規(guī)范、不穩(wěn)定，對自然環(huán)境和人體健康造成威脅。

而本次固廢法修訂，增加了鼓勵(lì)臨近省、自治區(qū)、直轄市之間開展區(qū)域合作，統(tǒng)籌建設(shè)區(qū)域性危險(xiǎn)廢物集中處置設(shè)施。在我國現(xiàn)行的危廢管理制度中，一方面本著簡政放權(quán)的原則，對危廢經(jīng)營許可證管理制度進(jìn)行修訂，下放危廢經(jīng)營許可審批、簡化危廢設(shè)施審批程序，加速危廢處理處置設(shè)施建設(shè)；另一方面，我國實(shí)行危廢轉(zhuǎn)移聯(lián)單制度，危廢跨省轉(zhuǎn)移手續(xù)復(fù)雜、審批耗時(shí)長，跨省處理處置危廢可行性低。相信本次固廢法中對統(tǒng)籌建設(shè)區(qū)域性危險(xiǎn)廢物集中處置設(shè)施的修訂能鼓勵(lì)各地區(qū)之間的區(qū)域合作，簡化危廢轉(zhuǎn)移所需手續(xù)，有效解決我國危廢處置能力空間分布不均的問題，均衡各地危廢處置能力，有效降低危廢貯存量。

2.加強(qiáng)精細(xì)化管理，危廢管理分級管理制度提上議程

危險(xiǎn)廢物對生態(tài)環(huán)境和人體健康威脅大，一旦發(fā)生污染事故，后果十分嚴(yán)重。當(dāng)前，我國危險(xiǎn)廢物管理工作中還存在不少薄弱環(huán)節(jié)，亟待加以改進(jìn)。在鑒別環(huán)節(jié)，危廢鑒別缺乏統(tǒng)一管理，鑒別程序和鑒別責(zé)任機(jī)構(gòu)沒有規(guī)范規(guī)定及管理。危廢鑒別難、取證成本高已成為束縛我國危廢全流程管理的短板；在分類環(huán)節(jié)，我國危廢分級分類管理制度尚未建立；在收集、轉(zhuǎn)移、運(yùn)輸、處置等環(huán)節(jié)也存在著監(jiān)管主體不明確、信息共享機(jī)制不順暢等問題。E20固廢研究中心對危廢的全流程管理薄弱環(huán)節(jié)提出了意見及建議，具體參見（參考鏈接：福兮？禍兮？危廢經(jīng)營許可證管理辦法修訂草案征求意見稿發(fā)布）。

本次固廢法修訂，提出了完善危險(xiǎn)廢物管理制度。增加鑒別程序和單位管理要求，為開展危險(xiǎn)廢物鑒別統(tǒng)一管理提供法律依據(jù)。同時(shí)本著環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制的原則，建立危險(xiǎn)廢物分級管理制度。從當(dāng)前工作實(shí)際出發(fā)，進(jìn)一步完善工業(yè)危廢全流程管理。

法規(guī)制度銜接篇：將固體廢物納入排污許可

為保證我國固廢管理制度的銜接性，本次修訂草案還增加了環(huán)保稅、環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)、固廢排污許可制度等方面內(nèi)容，并再次重申禁止進(jìn)口固體廢物。

來源:中國水網(wǎng)  作者:丁寧 劉琪 

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