我們對德國在該領(lǐng)域的法律、監(jiān)管機制、治理方法及后期再利用等進(jìn)行了梳理，包括土壤保護(hù)與防治的法律基礎(chǔ)，土壤修復(fù)治理的監(jiān)管部門、責(zé)任主體，土壤調(diào)查與數(shù)據(jù)庫建設(shè)，土壤修復(fù)監(jiān)管工作程序，土壤修復(fù)治理措施。德國魯爾區(qū)在工業(yè)場地再開發(fā)利用方面，區(qū)域政府層面的宏觀指引與推動、企業(yè)的作用以及部門間的聯(lián)動協(xié)作和公眾參與等幾個因素起到關(guān)鍵作用。

作者：溫丹丹，解洲勝，鹿騰

引言

隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的深入推進(jìn)，大量的工業(yè)企業(yè)被關(guān)停并轉(zhuǎn)、破產(chǎn)或搬遷，騰出不少遺留場地，往往涉及土壤污染、地下水污染、廢棄物污染等諸多問題。這類污染土地被稱為棕地。

除了環(huán)境媒介水和空氣以外，土壤也是環(huán)境平衡的重要組成部分。土壤是萬物賴以生存的基礎(chǔ)，是動物、植物、人類的棲息之所，其過濾、存儲、物質(zhì)轉(zhuǎn)換特性對水、物質(zhì)循環(huán)進(jìn)行平衡補償，同時對地下水也起保護(hù)作用。土壤的污染會直接、間接改變土壤的特性和功能。土壤污染具有一定的滯后性和隱蔽性，過去在我國并未得到重視。

近年來，工業(yè)場地土壤污染事件發(fā)生多起，威脅著民眾的健康安全和社會穩(wěn)定，引起政府、公眾和媒體對土壤污染問題的高度關(guān)注。不少區(qū)位好的工業(yè)場地由于土壤污染遲遲得不到再開發(fā)利用，成為城市的“毒瘤”，不僅影響城市面貌，也阻礙城市存量建設(shè)用地盤活再利用和城市更新進(jìn)程。工業(yè)企業(yè)場地污染已成為國土資源管理中出現(xiàn)的新問題，對其修復(fù)治理后再利用既是我國環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的要求，同時也是城市可持續(xù)發(fā)展的出路和選擇，勢在必行。

德國自1975年以來就開始在污染土壤修復(fù)治理與再利用方面進(jìn)行了一系列探索，魯爾經(jīng)驗堪稱“國際典范”。鑒于國內(nèi)在該領(lǐng)域起步較晚，本文在介紹德國污染場地土壤修復(fù)治理與再開發(fā)利用經(jīng)驗做法的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國的實際情況，從土壤生態(tài)環(huán)境保護(hù)和城市土地再利用的角度進(jìn)行探討，以期對我國相關(guān)工作有所借鑒和助益。

一、工業(yè)污染場地的概念與特征

工業(yè)污染場地，指的是城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、工業(yè)從城區(qū)外遷，舊城市工業(yè)區(qū)衰退遺留、騰空的已遭受污染且污染危害超過人體健康或生態(tài)環(huán)境可接受風(fēng)險水平的工業(yè)場地。本文所指的工業(yè)污染場地在國外文獻(xiàn)中稱為“棕地”，包括礦業(yè)用地。棕地一詞最早出現(xiàn)在1980年美國頒布的《超級基金法》，該法將棕地定義為：由于有害危險物而使其受到現(xiàn)實或者潛在污染的不動產(chǎn)。廣義的棕地與綠地是相對應(yīng)的概念，是指已開發(fā)、利用過并暫時閑置，對環(huán)境有危害，但也具有重新開發(fā)和再利用潛力的土地。

二、德國魯爾區(qū)工業(yè)污染場地修復(fù)治理與再利用經(jīng)驗標(biāo)題

歐美國家在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、郊區(qū)化和逆城市化過程中曾出現(xiàn)大量因工業(yè)企業(yè)關(guān)停、搬遷而廢棄遺留下來的棕地。1975年以后，隨著傳統(tǒng)煤礦、鋼鐵產(chǎn)業(yè)的沒落，德國魯爾區(qū)出現(xiàn)大量棕地，這些地塊大多區(qū)位較好。而同時，城市擴(kuò)展不斷蠶食城郊綠地。在魯爾區(qū)這樣一個高密度城市化的地區(qū)，土地顯得尤為稀缺和寶貴。因此，魯爾區(qū)對棕地進(jìn)行了大規(guī)模的修復(fù)整治和再利用?？梢哉f，對工業(yè)用地的修復(fù)改造再利用是魯爾區(qū)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的一個戰(zhàn)略選擇，不僅解決土壤污染問題、改善城市面貌，同時促進(jìn)存量土地的集約利用，為后代預(yù)留了生存和發(fā)展的空間。筆者在德國研修期間，對魯爾區(qū)工業(yè)場地的土壤修復(fù)及再利用領(lǐng)域進(jìn)行了調(diào)研，現(xiàn)將德國在該領(lǐng)域的法律、監(jiān)管機制、治理方法及后期再利用等做如下梳理。

【2.1土壤保護(hù)與防治的法律基礎(chǔ)】

在德國，聯(lián)邦與各州政府都有關(guān)于土壤保護(hù)與污染場地治理的專門法律和相關(guān)法律。為解決土壤保護(hù)以及歷史遺留問題，1998以來，德國制定了《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》及《土壤保護(hù)和工業(yè)污染場地處理條例》等土壤保護(hù)的專門法律法規(guī)。《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》是德國土壤保護(hù)與防治的專門法律，具有公法性質(zhì)，強調(diào)事前預(yù)防與事后控制并舉，將行政機關(guān)的權(quán)限放在突出地位。該部法律對土地使用者預(yù)防和清除土壤危害的措施及強制性義務(wù)，施加于土地上的各種土料材的性質(zhì)及其風(fēng)險的預(yù)防與控制，土壤監(jiān)測、土壤調(diào)查和修復(fù)治理的具體要求進(jìn)行了規(guī)定。在《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》中，還列出了其他與土壤保護(hù)相關(guān)的法律或條例，如《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與垃圾處理法》《肥料法》《森林保護(hù)法》《水保護(hù)法》《地下水保護(hù)條例實施準(zhǔn)則》《土地整理法》《排放法》《礦山法》等。1999年德國出臺《土壤保護(hù)和工業(yè)污染場地處理條例》，對《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》中相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化。該條例對污染可疑地塊、污染地塊和土壤退化的調(diào)查和評估做出詳細(xì)規(guī)定，明確了取樣、檢測分析與質(zhì)保方面的技術(shù)要求；該條例還制定出通過清除污染、防止泄漏、限制等措施對土壤進(jìn)行修復(fù)的要求。

【2.2土壤修復(fù)治理的監(jiān)管部門】

德國聯(lián)邦、州、城市環(huán)保部門承擔(dān)土壤保護(hù)和防治管理工作。地方城市的環(huán)保局下設(shè)土壤保護(hù)局，具體負(fù)責(zé)土壤自然生態(tài)保護(hù)和已污染場地的監(jiān)管。土壤保護(hù)局對污染場地的管理職責(zé)有：對污染場地進(jìn)行識別、登記；調(diào)查土壤及地下水的污染及已擴(kuò)散的危害；土壤危害性改變、污染的消除及安全保障工作進(jìn)行管理。較特殊的是，在德國北威州，尤其在魯爾區(qū)采礦企業(yè)很多，全州礦區(qū)范圍的土壤環(huán)境保護(hù)由北威州高等采礦能源局（設(shè)在安斯貝爾克專區(qū)政府BezirksregierungArnsberg）直接監(jiān)管。在土壤調(diào)查及修復(fù)治理的重要工作環(huán)節(jié)，地方城市環(huán)境保護(hù)局參與集體會商。

【2.3土壤修復(fù)治理責(zé)任主體】

德國實行“誰污染，誰付費”原則，土地權(quán)利人或使用人有責(zé)任在土地利用時對土壤進(jìn)行預(yù)防保護(hù)，并有義務(wù)對所造成的土壤污染進(jìn)行修復(fù)治理。環(huán)境保護(hù)局掌握了土壤或者地下水污染對人身健康或者環(huán)境造成損害的事實，會對企業(yè)或個人下達(dá)土壤調(diào)查和修復(fù)治理的命令。如果企業(yè)拒絕清除自身造成的污染危害，對不構(gòu)成犯罪的，當(dāng)局可以對企業(yè)或個人下達(dá)罰單。企業(yè)或個人如有異議，可以申請法院裁決。對土壤污染行為構(gòu)成犯罪嫌疑的，土壤保護(hù)部門會通知當(dāng)?shù)氐臋z察機關(guān)介入調(diào)查。對于歷史遺留的無主地塊或者已經(jīng)破產(chǎn)的企業(yè)場地，需要進(jìn)行治理的，由土壤保護(hù)部門進(jìn)行調(diào)查和修復(fù)治理，費用由當(dāng)?shù)卣袚?dān)。

在德國，責(zé)任人不僅要對污染本身承擔(dān)治理的責(zé)任，如果土壤、地下水污染對人身健康或周邊生態(tài)環(huán)境造成損害，還要承擔(dān)相應(yīng)的補償、賠償責(zé)任。

【2.4土壤調(diào)查與數(shù)據(jù)庫建設(shè)】

德國城市環(huán)境保護(hù)局負(fù)責(zé)對城市已污染和可疑污染場地進(jìn)行全面調(diào)查，對土壤開展長期監(jiān)測、調(diào)查，建立專業(yè)數(shù)據(jù)庫，為開展土壤保護(hù)工作打下堅實基礎(chǔ)。首先，全面開展土壤監(jiān)測。目前，德國各州都對土壤進(jìn)行長期監(jiān)測。通過對不同用途的土壤質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)測，隨時了解土壤特性的變化信息，評估治理措施是否有效。其次，對所有污染嫌疑地塊進(jìn)行排查、篩選，建立污染場地專業(yè)數(shù)據(jù)庫。土壤污染治理的第一步是對所有污染或者疑似污染地塊進(jìn)行登記，建立完整的土壤污染信息檔案。北威州已建立詳盡的土壤保護(hù)和污染場地修復(fù)的專業(yè)數(shù)據(jù)庫，所有與土壤保護(hù)管理工作有關(guān)的州政府部門都可以使用該數(shù)據(jù)庫，地方政府通過數(shù)據(jù)庫實現(xiàn)對全州土壤保護(hù)的動態(tài)監(jiān)管。再次，根據(jù)場地污染的嚴(yán)重程度，建立優(yōu)先排序制度，優(yōu)先對污染嚴(yán)重的場地展開預(yù)備性調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示有污染的，由責(zé)任主體對污染地塊進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查，制定技術(shù)方案并開展實施。

2.5土壤修復(fù)監(jiān)管工作程序】

經(jīng)過多年的實踐，德國在土壤修復(fù)治理監(jiān)管方面摸索出一套規(guī)范、民主的工作流程，建立了多部門共同協(xié)作機制。從污染場地的危害調(diào)查評估結(jié)果、土壤修復(fù)治理方案的審核到土壤修復(fù)治理實施審核等重要的工作節(jié)點，各個相關(guān)利益單位如企業(yè)，環(huán)保、規(guī)劃等部門會進(jìn)行集體會審，最后由監(jiān)管責(zé)任部門下發(fā)各個環(huán)節(jié)的核準(zhǔn)通知書。

當(dāng)?shù)V區(qū)之外的土壤質(zhì)量遭到破壞，且對周圍環(huán)境造成危害，城市環(huán)保局會啟動土壤保護(hù)程序（Bodenschutzverfahren）進(jìn)行監(jiān)管。礦區(qū)土壤保護(hù)監(jiān)管由采礦能源局直接負(fù)責(zé)。采礦關(guān)停時，企業(yè)須履行礦區(qū)關(guān)閉程序（Abschlussbetriebsplan），有責(zé)任排除土壤污染的危害，確保土壤質(zhì)量滿足未來規(guī)劃用途要求。盡管環(huán)保局和采礦能源局對土壤保護(hù)的監(jiān)管程序有所不同，但工作思路大體一致。筆者在德研修期間，系統(tǒng)研究過礦區(qū)企業(yè)關(guān)停程序中的土壤修復(fù)治理監(jiān)管程序，如圖1所示。該工作流程十分嚴(yán)謹(jǐn)、完善，對我國土壤修復(fù)治理監(jiān)管工作有很好的借鑒意義。

圖1德國采礦關(guān)閉程序中土壤修復(fù)治理及監(jiān)管工作程序

(資料來源：依據(jù)魯爾集團(tuán)礦山房地產(chǎn)公司提供的資料自繪)

【2.6土壤修復(fù)治理措施】

在土壤修復(fù)治理方面，德國的理念是保護(hù)土壤的某種功能，滿足未來規(guī)劃用地需求，而不是對土壤進(jìn)行100%的修復(fù)治理。根據(jù)土壤的污染情況，充分考慮土地未來的規(guī)劃用途，分析經(jīng)濟(jì)上的可行性，區(qū)別對待，選擇不同的修復(fù)治理方法。根據(jù)這一理念，德國真正需要采用技術(shù)治理的僅占污染地塊的一小部分。目前，德國魯爾區(qū)主要采取以下幾種常用措施治理污染土壤：

（1）去除污染源，把污染物清挖后換土（Umlagerung）。如果土壤污染范圍不大，地下水未受污染，該方法比較可行。不同類型的污染物會分類運送到不同級別的垃圾填埋場。這種方法的缺點是：在運輸過程中可能造成二次污染，而且運輸和填埋費用較高。

（2）隔離封閉，把污染物集中并用隔離膜封閉（Sicherungsmassnahmen）。當(dāng)污染物污染比較嚴(yán)重，分布范圍大、深，且對地下水也已經(jīng)造成污染，這種情況下，對污染源進(jìn)行清挖、換土費用太高，一般選擇就地隔離封閉處理，阻止污染物進(jìn)一步向外擴(kuò)散。具體做法是：把場地的污染土壤集中在一起，堆成山丘，鋪上隔離層（一種很厚的塑料膜，使用壽命100余年），以免繼續(xù)污染地下水或者空氣。在隔離層之上鋪大約2米厚的可供植物生長的新土層，進(jìn)行景觀再造，改造成為休閑場所，如圖2所示。

圖2安全隔離工程

(資料來源：德國北威州高等采礦能源局)

當(dāng)?shù)叵滤呀?jīng)被污染，且被污染地下水正在向周邊擴(kuò)散，他們通常會通過布井或者在地下建筑深溝對污染的地下水進(jìn)行截流并進(jìn)行永久抽排，然后通過地面凈化裝置進(jìn)行處理。這種地下水凈化處理方法常常用于污染嚴(yán)重的焦化廠地塊，如圖3所示。

圖3污染場地污染物隔離與地下水抽排凈化處理

(資料來源：德國北威州高等采礦能源局)

（3）建筑隔離墻（Reinigungswaende）。當(dāng)場地污染物質(zhì)已對地下水造成污染，污染地下水流向周邊的地表河流時，建筑一條隔離墻，阻止含污染物的地下水?dāng)U散到地表河流。

（4）鋪隔離、保護(hù)層（Abdichtung）。這種方法是通過鋪上保護(hù)層，防止污染物質(zhì)進(jìn)一步擴(kuò)散，避免土壤暴露在外與人直接接觸。

（5）微生物技術(shù)（BiologischeBehandlung）。原位微生物技術(shù)在魯爾區(qū)土壤修復(fù)中也被采用，尤其是對芳香烴類有機物的處理。一些有機污染物，如笨、甲苯、二甲苯、酚類化合物、萘通過微生物能夠有效地分解。這種方法可以避免對環(huán)境的二次污染，比較經(jīng)濟(jì)，但修復(fù)治理周期較長。

（6）氣相抽提（Bodenluftabsaugung）。氣相抽提是一種土壤原位修復(fù)技術(shù)，在德國魯爾區(qū)也有應(yīng)用。將新鮮空氣通過注射井注入污染區(qū)，利用真空泵產(chǎn)生負(fù)壓，在空氣流經(jīng)污染區(qū)域時，解析并夾帶土壤空隙中的易揮發(fā)性有機污染物，經(jīng)抽取井流回地上。抽出的氣體經(jīng)過活性炭吸附或者生物處理后達(dá)標(biāo)排放。這種方法成本低，不破壞土壤結(jié)構(gòu)，不引起二次污染，對揮發(fā)性有機污染物效果較好，適用于非飽和層、透氣性好的土壤，熱處理、化學(xué)氧化還原、土壤淋洗等對土壤性質(zhì)造成破壞的方法，在魯爾區(qū)鮮被采用。在德國，異位修復(fù)技術(shù)在成熟度、工程可控度等方面具有明顯優(yōu)勢，經(jīng)常被采用。

通常情況下，以上幾種措施會綜合應(yīng)用。政府相關(guān)部門為污染治理企業(yè)提供治理手冊，給予指導(dǎo)。對于沒有資金或者不需要立刻處理的污染場地，要把它單獨隔離出來，進(jìn)行長期跟蹤監(jiān)測。

三、工業(yè)場地再開發(fā)利用

魯爾區(qū)政府和民眾很重視對綠色空間的保護(hù)。德國《聯(lián)邦建筑法》以及相關(guān)土地規(guī)劃條例要求盡量利用存量土地服務(wù)未來需求，而不是增加新的建設(shè)用地。在這種情況下，棕地的開發(fā)再利用無疑是城市新的發(fā)展機會。工業(yè)污染地塊經(jīng)過治理后被改造成商業(yè)休閑區(qū)，住宅區(qū)，無污染工業(yè)區(qū)，物流園、公園、展覽館、學(xué)校等用途，不僅有效緩解環(huán)境壓力，促進(jìn)了工業(yè)文化遺產(chǎn)保護(hù)，還助推城市功能提檔升級。實踐證明，魯爾區(qū)的棕地再利用是相當(dāng)成功的。筆者認(rèn)為，以下幾個因素在魯爾區(qū)的棕地再利用中起到關(guān)鍵作用。

【3.1區(qū)域政府層面的宏觀指引與推動】

魯爾區(qū)20世紀(jì)60年代開始整體衰敗，甚至一度達(dá)到舉步維艱的地步。根據(jù)德國的土地利用法規(guī)，對棕地進(jìn)行再開發(fā)和管理由當(dāng)局來控制。地方政府在魯爾區(qū)棕地再利用及經(jīng)濟(jì)振興過程中起到非常重要的推動作用。魯爾區(qū)從全局利益出發(fā)，選擇區(qū)域協(xié)同發(fā)展的城市更新思路，使各個城市通過區(qū)域合作戰(zhàn)略來重塑繁榮。魯爾地區(qū)聯(lián)盟RVR（由11個城市和42個教區(qū)組成）負(fù)責(zé)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃（Regionalplanung）的修編和更改，同時也是區(qū)域棕地再利用的重要參與單位。RVR在土地利用規(guī)劃制定中，充分考慮到棕地的再開發(fā)利用，注重對自由綠色空間的保護(hù)。

魯爾區(qū)的改造和振興過程中有一個著名的IBA計劃，即國際建筑展。IBA將工業(yè)廢棄地視為工業(yè)文化遺產(chǎn)，和旅游開發(fā)、區(qū)域振興等結(jié)合進(jìn)行開發(fā)和整治；將廢棄的工業(yè)生產(chǎn)設(shè)備、廠房建筑等改造成有吸引力的旅游、休閑場地。許多棕地再開發(fā)項目極大地改變了魯爾區(qū)的城市面貌。

【3.2企業(yè)的作用】

魯爾區(qū)的工業(yè)土地多為企業(yè)所擁有，棕地的開發(fā)商一般為原土地所有者。除了政府層面，作為魯爾區(qū)最大的私人土地?fù)碛姓唪敔柤瘓F(tuán)（RAG）在棕地開發(fā)中也發(fā)揮著重要的作用。其旗下子公司魯爾集團(tuán)礦山房地產(chǎn)公司（RAGImmobilienAG）專門負(fù)責(zé)經(jīng)營管理魯爾集團(tuán)所有的退役不動產(chǎn)。為推動老工業(yè)區(qū)的開發(fā)再利用，魯爾集團(tuán)礦山房地產(chǎn)公司成立專門的子公司和城市政府形成了PPP合伙制關(guān)系，共同推動棕地治理和工業(yè)區(qū)再開發(fā)項目。政府出資部分主要用于項目規(guī)劃、改善地塊及周邊環(huán)境的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，企業(yè)資金則用于地塊土壤修復(fù)治理及再開發(fā)。

【3.3部門間的聯(lián)動協(xié)作和公眾參與】

棕地再開發(fā)是一個聯(lián)動協(xié)作過程，從棕地修復(fù)治理到再利用，有許多環(huán)節(jié)都離不開土地權(quán)利人、土壤保護(hù)部門、規(guī)劃管理部門以及項目開發(fā)收益人的共同參與。許多重要的工作如土壤修復(fù)治理程序、土地利用規(guī)劃程序，須進(jìn)行多輪會商，充分進(jìn)行信息、意見交換，這是德國典型的工作方式。

例如，在土地利用規(guī)劃編制時，規(guī)劃部門會充分考慮場地的土壤質(zhì)量情況，合理確定規(guī)劃用途。在棕地再開發(fā)過程中，魯爾區(qū)尤其注重公眾參與。棕地建筑規(guī)劃編制至少有兩次公眾參與程序，廣泛采納民眾的意見。

來源：中國環(huán)聯(lián)

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